ร่าง พ.ร.บ.เกษตรพันธสัญญาฯ: เนื้อหาดี แต่กฎหมายฉบับเดียวแก้ปัญหาไม่ได้

หลายคนมีความเชื่อว่า “เกษตรพันธสัญญา” หรือการทำเกษตรภายใต้สัญญากับบริษัทเอกชน จะช่วยประกันรายได้ที่แน่นอนให้กับเกษตรกร รวมไปถึงการมีผลผลิตที่มีคุณภาพมาตรฐานตามเวลาที่กำหนด แต่ทว่า เมื่อเครือข่ายนักวิชาการเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตเกษตรกรในระบบพันธสัญญาได้ลงพื้นที่ทำวิจัย กลับพบข้อเท็จจริงที่แตกต่าง เพราะความเป็นจริงแล้ว มีเกษตรกรจำนวนไม่น้อยที่ต้องจมอยู่กับปัญหาหนี้สินและความยากจน

ปัญหาของระบบเกษตรพันธสัญญา คือ “เกษตรกรขาดอำนาจต่อรองกับผู้ประกอบการ” ทำให้เกษตรกรแทบจะเป็นผู้แบกความเสี่ยงทั้งหมดจากการอยู่ในระบบ เช่น ความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติ โรคระบาด และถ้าไม่สามารถส่งสินค้าได้ตามสัญญาก็ต้องแบกความรับผิดชอบ รวมไปถึงยังมีกรณีที่ผู้ประกอบการเป็นผู้ผิดสัญญาเสียเอง แต่เกษตรกรก็ไม่มีศักยภาพมากพอที่จะบังคับผู้ประกอบการได้

ด้วยเหตุนี้จึงเป็นที่มา ร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) และมีมติรับหลักการไปเมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2559  

อย่างไรก็ดี เนื่องจากสถานการณ์ทางการเมืองไม่เอื้อให้เกิดการมีส่วนร่วมและการแสดงความคิดเห็นของประชาชนมากนัก เราจึงไปพูดคุยเพื่อทำความเข้าใจกฎหมายฉบับนี้ให้มากขึ้นกับ ‘ไพสิฐ พานิชย์กุล’ นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนจากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และ ‘เขมชาติ ตนมุญ’ เจ้าหน้าที่ศูนย์ศึกษาความเป็นธรรม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งเป็นผู้คร่ำวอดในวงการเกษตรพันธสัญญามาโดยตลอด

โดยไพสิฐ เริ่มอธิบายก่อนว่า กฎหมายฉบับนี้มีข้อดีในการช่วยวางกรอบในการแก้ปัญหาระบบเกษตรพันธสัญญาหลักๆ 4 ด้าน อันได้แก่ การกำหนดเรื่องคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อกำกับดูแล การขึ้นทะเบียนบริษัทหรือผู้ประกอบการ  การกำหนดมาตรฐานสัญญา และกลไกการบังคับตามสัญญา ซึ่งนักวิชาการด้านนิติศาสตร์ผู้นี้จะชี้จุดดี-จุดด้อยของกฎหมายให้เราฟังตามลำดับ

ไพสิฐ เริ่มประเด็นแรกด้วยเรื่อง “คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา” (มาตรา 5 ถึง 13) ซึ่งมีหน้าที่หลักในการกำกับดูแลและผลักดันการบังคับใช้กฎหมายนี้ ไพสิฐ มองว่า ในส่วนของที่มายังมีประเด็นให้ต้องสู้อยู่ เพราะองค์ประกอบของคณะกรรมการตามกฎหมายปรกติแล้วก็จะเน้นหน่วยงานภาครัฐ  ภาคเอกชนและภาคเกษตร แต่ดูเหมือนสัดส่วนดังกล่าวจะยังไม่สมดุลเท่าที่ควร

ไพสิฐ มองว่าเป็นประเด็นสำคัญ เนื่องจากคณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมกลไกของกฎหมาย  ดังนั้น ตัวแทนภาครัฐในเรื่องนี้ ถ้าไม่มีข้อมูล ไม่มีความเข้าใจ ก็ไม่สามารถที่จะเห็นปัญหาที่เกิดจากกระบวนการและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากระบบเกษตรพันธะสัญญา

ด้าน เขมชาติ ก็เห็นจุดอ่อนร่วมในประเด็นนี้ด้วยว่า เนื่องจาก ตัวแทนส่วนใหญ่เป็นฝ่ายรัฐ และมักจะเกิดปรากฎการณ์ที่รัฐจับมือกับทุนมากกว่า พอสัดส่วนคณะกรรมการมีตัวแทนเกษตรกรแค่ 1 ที่นั่งจากทั้งหมด 18 ที่นั่ง ก็จะส่งผลให้ความรู้ความเข้าใจในการแก้ปัญหาน้อยและอำนาจต่อรองน้อยไปด้วย

ประเด็นถัดมาคือ เรื่อง “การขึ้นทะเบียน” (มาตรา 14 ถึง 17) โดยประเด็นนี้ ไพสิฐ เท้าความให้ฟังก่อนว่า ปัญหาที่ผ่านมาเกิดจากแนวคิดดั้งเดิมของสัญญาที่วางอยู่บนฐานคิดว่า ให้คู่สัญญาแต่ละฝ่ายต้องระวังรักษาผลประโยชน์ของตนเอาเอง อีกทั้งระบบกฎหมายหรือภาคส่วนอื่นๆไม่สามารถเข้าไปยุ่งกับคู่สัญญาได้  และเมื่อเป็นเช่นนี้ ก็มีปัญหาเรื่องระบบการผูกขาด เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อม และเกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ ตามมาอีก 

 ดังนั้น การ “ขึ้นทะเบียน” จึงเข้าไปเปลี่ยนกรอบคิดเดิม โดยมีกฎหมายและรัฐเข้ามาแทรกแซงในความสัมพันธ์ระหว่างบริษัทอุตสาหรรมการเกษตรและอาหารกับเกษตรกร อีกทั้ง การขึ้นทะเบียนยังเป็นมาตรการหนึ่งที่จะนำไปสู่การมีระบบฐานข้อมูล การกำหนดหน้าที่ของบริษัทที่จะเข้าดำเนินการในพื้นที่ใดๆ และกับเกษตรกรรายใดที่จะทำให้กลไกที่จะเกิดขึ้นตามกฎหมายสามารถเข้าไปติดตาม ตรวจสอบ กำกับได้ ซึ่ง เขมชาติ ได้กล่าวเสริมว่า วิธีการนี้จะช่วยในการนับจำนวนว่ามีผู้ที่ทำสัญญาในระบบเกษตรพันธสัญญาเท่าไร และมันจะง่ายต่อการช่วยเหลือคนในระบบ เหมือนเอาสิ่งที่ซุกซ่อนอยู่ใต้ดินมาไว้บนดินจะได้ตรวจสอบได้ง่ายอีกด้วย

ประเด็นที่สามคือเรื่อง “มาตรฐานสัญญา” (มาตรา 18 ถึง 26) ไพสิฐ พาไปทบทวนปัญหาอีกครั้งว่า ที่ผ่านมาผู้ประกอบการมักจะผลักภาระความเสี่ยงให้เกษตรกรผ่านทางข้อกำหนดของสัญญา เช่น กำหนดให้เกษตรกรต้องลงทุนเองทุกอย่าง ไม่ก็ต้องไปกู้ยืมเงินมาลงทุน หรือถูกบังคับให้ซื้อวัสดุอุปกรณ์ต่างๆ จากบริษัทแต่เพียงเจ้าเดียว อีกทั้ง ยังกำหนดให้ฝ่ายบริษัทมีอำนาจเพียงฝ่ายเดียวในการกำหนดราคา นอกจากนี้ เวลาเกิดปัญหาในพื้นที่เช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อม บริษัทก็ไม่ได้เข้ามารับผิดชอบปัญหาด้วย

ดังนั้น ตัวสัญญามาตรฐานก็จะเป็นการกำหนดขอบเขตของข้อตกลงที่เป็นธรรมยิ่งขึ้น (โดยการทำให้การใช้อำนาจที่เหนือกว่าของบริษัทอยู่ในกรอบตามที่กฎหมายกำหนด) และในขณะเดียวกันก็ทำให้การทำสัญญาไม่ได้เป็นแค่เรื่องระหว่างบริษัทกับเกษตรกรเท่านั้น  แต่ยังทำให้กลไกของรัฐรับรู้และเข้ามากำกับระหว่างคู่สัญญามากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตามไพสิฐ มองอีกว่า เพียงแค่การกำหนดมาตรฐานสัญญาในพระราชบัญญัติยังไม่เพียงพอ เพราะเรื่องนี้อยู่ที่การจัดตั้งกลไกและโครงสร้างทางกฎหมายขึ้นใหม่แทนระบบความสัมพันธ์แบบเดิม ซึ่งในรายละเอียดมีหลายเรื่องที่มิอาจจะเขียนไว้ในระดับพระราชบัญญัติได้จึงต้องไปกำหนดในกฎหมายลำดับรองซึ่งในส่วนนี้ก็มีความสำคัญไม่ด้อยไปกว่ากัน  ดังนั้น จึงจำเป็นที่จะต้องเตรียมการจัดทำกฎหมายในระดับอนุบัญญัติไว้ด้วย 

ประเด็นสุดท้าย นักวิชาการทั้งสองคนเห็นตรงกันคือ ส่วนสำคัญที่จะวัดว่าการแก้ปัญหาระบบเกษตรพันธสัญญาจะเป็นจริงหรือไม่นั้นก็คือ “กลไกการบังคับตามสัญญา” ซึ่งไพสิฐ มองว่า ตัวกฎหมายมีหมวดว่าด้วยการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท และส่วนที่เป็นการลงโทษปรับ ทำให้กฎหมายมีสภาพบังคับที่เป็นประโยชน์และปกป้องการเอาเปรียบของเกษตรกรได้

โดยสิ่งที่ไพสิฐพยายามเน้นย้ำก็คือ กฎหมายนี้จะประสบความสำเร็จหรือไม่ อยู่ที่การบังคับใช้ และแนวทางการออกนโยบาย รวมไปถึงความเข้มแข็งของเกษตรกรและเครือข่ายผู้บริโภคด้วย เช่น การจัดทำฐานข้อมูลของทั้งฝั่งธุรกิจและเกษตรกร การพัฒนากลไกของระบบราชการ การออกกฎหมายลำดับรอง การเตรียมความพร้อมให้เกษตรกร การส่งเสริมเครือข่ายผู้บริโภคเพื่อทำหน้าที่ติดตามตรวจสอบระบบการผลิตภายใต้ระบบเกษตรพันธสัญญา การสร้างความร่วมมือของเครือข่ายนักวิชาการ และความร่วมมือของผู้ประกอบการที่จะสร้างดุลที่พอเหมาะพอสมระหว่างผลกำไรกับความสมดุลของสิ่งแวดล้อมและความไม่เป็นธรรมในสังคมที่เกิดจากระบบเศรษฐกิจการเกษตรและอาหาร

อย่างไรก็ดี จากการพูดคุยกับนักวิชาการทั้งสองท่าน พอจะทำให้เห็นได้ว่า แม้กฎหมายฉบับนี้จะเป็นก้าวแรกที่สำคัญ แต่การจะลดปัญหาของระบบเกษตรพันธสัญญา ต้องอาศัยการติดตาม ขับเคลื่อน และผลักดันในระยะยาว ซึ่งกฎหมายเพียงฉบับเดียวอาจยังไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหานี้อย่างแน่นอน