บูรพา เล็กล้วนงาม: ประมวลเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ก่อนลงประชามติ

ร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2559 เกิดขึ้นเนื่องจากรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) ปี 2557 ที่ประกาศใช้โดยคณะรัฐประหาร กำหนดให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเพื่อใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับ ปี 2550 ที่ถูกคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. นำโดย พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศ เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 แล้วออกคำสั่งคสช. ยกเลิกรัฐธรรมนูญ ปี 2550 

เดิมที่มีการตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร โดยมีนายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างฯ แต่สภาปฏิรูปแห่งชาติ หรือ สปช. ลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 6 สิงหาคม 2558 ร่างรัฐธรรมนูญจึงตกไป จึงต้องมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ โดยเป็นหน้าที่ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ หรือ กรธ. นำโดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธาน กรธ. ที่ร่างรัฐธรรมนูญออกมาทั้งสิ้น 279 มาตรา แล้วจะมีการลงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ในวันอาทิตย์ที่ 7 สิงหาคม 2559 

ร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2559 กำหนดรูปแบบการปกครองให้เป็นการปกครองในระบอบรัฐสภามีสองสภาทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข มีคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ฝ่ายบริหารมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร กำหนดให้ใช้ระบบศาลคู่มีศาลยุติธรรมและมีศาลอื่นที่แยกออกจากศาลยุติธรรม 

โดยสรุปอำนาจหลักตามร่างรัฐธรรมนูญมีอยู่ 3 ฝ่าย ได้แก่ นิติบัญญัติ บริหาร และ ศาล 

กรธ. มีที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ที่ได้อำนาจมาจากการรัฐประหาร จึงขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย เพราะทั้ง คสช. และ กรธ. ไม่ได้มีส่วนยึดโยงกับประชาชนเจ้าของอำนาจสูงสุดที่แท้จริง 

อีกทั้งการยกร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2559 ยังอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) ปี 2557 มาตรา 35 ที่วางกรอบไว้ 10 ข้อ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในข้อ 2 ที่กำหนดว่า “การให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสภาพสังคมของไทย” และ ข้อ 9 ที่บัญญัติว่า “กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันมิให้มีการทําลายหลักการสําคัญที่รัฐธรรมนูญจะได้วางไว้” 

ทำให้ กรธ. ต้องร่างรัฐธรรมนูญตามกรอบที่วางเอาไว้หน้าตาของร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2559 จึงเป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่ไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยสากล คือ การเชื่อว่ามนุษย์มีความเท่าเทียมกัน 

ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีคณะองคมนตรีทำหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ แต่เดิมหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 คณะองคมนตรีถูกยกเลิกไป แต่กลับมีการรองรับสถานะของคณะองคมนตรีอีกครั้งหลังจากทำรัฐประหาร เมื่อปี 2490 การมีคณะองคมนตรีเป็นไปตามอุดมการณ์กษัตริย์นิยมใหม่ซึ่งสอดคล้องกับการเพิ่มบทบาทของสถาบันกษัตริย์  

กรธ.ยังกำหนดให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราวในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ส่วนการสืบราชสมบัติเป็นไปตามนัยแห่งกฎมณเฑียรบาล ปี 2467 

กรธ.ปรับปรุงหลักการถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ใหม่ โดยให้สามารถถวายสัตย์ปฏิญาณต่อรัชทายาทหรือผู้แทนพระองค์ได้ จากเดิมต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์เท่านั้น

รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภา รัฐสภามีหน้าที่ตรากฎหมาย

สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 500 คน ประกอบด้วย ส.ส.แบบแบ่งเขต 350 คน และ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ 150 คน อายุของสภาผู้แทนราษฎรกำหนดคราวละ 4 ปี

การเลือกตั้ง ส.ส.แบบแบ่งเขตเป็นการเลือกตั้งโดยตรงและลับ ในแต่ละเขตเลือกตั้งมีส.ส.ได้หนึ่งคน มีเขตเลือกตั้งทั้งหมด 350 เขตทั่วประเทศ  

การคำนวณหา ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ให้นำคะแนนเสียงของ ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งของทุกพรรคการเมืองมารวมกันเพื่อคำนวณหาว่า แต่ละพรรคการเมืองมีส.ส.ที่จะพึงมีได้กี่คน ถ้าพรรคการเมืองใดมี ส.ส.แบบแบ่งเขตเท่ากับหรือสูงกว่า ส.ส.ที่จะพึงมีได้ ให้พรรคการเมืองนั้นมีแค่ ส.ส.แบบแบ่งเขตเท่าเดิม แต่ถ้าพรรคการเมืองใดมีส.ส.แบบแบ่งเขตต่ำกว่า ส.ส.ที่จะพึงมีได้ ให้จัดสรรให้พรรคการเมืองนั้นมี ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อให้ครบเท่าที่จำนวนส.ส.ที่จะพึงมีได้ 

การเลือกตั้งรูปแบบนี้คือรูปแบบใหม่ เรียกชื่อว่า ระบบจัดสรรปันส่วนผสม การเลือกตั้งระบบจัดสรรปันส่วนผสมของ กรธ. ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว เลือกตั้งทั้ง ส.ส.แบบแบ่งเขตและส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ โดย กรธ. ให้เหตุผลว่าต้องการให้ทุกคะแนนเสียงมีความหมาย แต่มีข้อโต้แย้งว่าการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวจะไม่สะท้อนเจตนารมณ์ของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง เนื่องจาก การเลือกตั้งที่ผ่านมาที่ใช้รูปแบบบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ มีหลายเขตเลือกตั้งที่มีการเลือกตั้ง ส.ส.แบบแบ่งเขต กับ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ คนละพรรคการเมืองกัน

วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิก 200 คน มีที่มาจากการเลือกตั้งกันเองของบุคคลตามกลุ่มสาขาอาชีพ ไม่ได้เป็นการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน แต่ กรธ. กำหนดให้ส.ว.เป็นตัวแทนปวงชาวไทยเช่นเดียวกับส.ส. โดยวุฒิสภามีหน้าที่กลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบมาจากสภาผู้แทนราษฎร อายุของวุฒิสภากำหนดไว้ 5 ปี

คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอีกไม่เกิน 35 คน มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน โดยนายกรัฐมนตรีต้องเป็นบุคคลที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร 

สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีได้เฉพาะผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองไม่เกินพรรคการเมืองละ 3 คน ตามที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งตั้งแต่มีการเลือกตั้งทั่วไป มติแต่งตั้งบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีต้องมีเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของ ส.ส.  

การที่กรธ.กำหนดไว้เช่นนี้เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้บุคคลที่ไม่ได้เป็น ส.ส. หรือ “คนนอก” เป็นนายกรัฐมนตรีได้ ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ ปี 2550 ที่กำหนดว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.เท่านั้น

ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้ระบบศาลคู่ ประกอบด้วย ศาลยุติธรรม ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ศาลปกครอง และ ศาลทหาร โดยศาลซึ่งแม้จะเป็นหนึ่งในสามอำนาจหลักแต่ก็ไม่ได้มีส่วนยึดโยงกับประชาชนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมา

ศาลรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วย ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 9 คน มาจาก ศาลฎีกา 3 คน ศาลปกครอง 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ 1 คน ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ 1 คน และ ผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นข้าราชการ 2 คน 

เห็นได้ว่า สัดส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างมากมาจากสายศาล 5 คน จากตุลาการทั้งหมด 9 คน และ ยังมีผู้ที่เคยเป็นข้าราชการอีก 2 คน จึงเท่ากับว่า ศาลและข้าราชการมีอิทธิพลเหนือศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งที่เป็นศาลและข้าราชการไม่มีความยึดโยงกับประชาชน และศาลรัฐธรรมนูญยังมีอำนาจวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย และ หน้าที่และอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

กรธ.ยังให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระกำหนดมาตรฐานจริยธรรมขึ้นบังคับใช้แก่ศาล องค์กรอิสระ และ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองด้วย ซึ่งเท่ากับเป็นการขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากการแต่งตั้งให้สามารถควบคุมฝ่ายการเมืองที่มีความยึดโยงกับประชาชนด้วยเหตุผลทางจริยธรรมได้

ประธานศาลรัฐธรรมนูญยังมีอำนาจเรียกประชุมผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ประธานศาล และ ประธานองค์กรอิสระ เพื่อวินิจฉัยข้อขัดแย้งที่ไม่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญ ปี 2550 มาตรา 7 ที่ให้วินิจฉัยข้อขัดแย้งตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย 

องค์กรอิสระ 4 แห่ง ประกอบด้วย คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีที่มาจากคณะกรรมการสรรหา 9 คน ประกอบด้วย ประธานศาล หรือ ผู้ที่แต่งตั้งโดยศาล ตัวแทนจากองค์กรอิสระอื่นๆ ที่ไม่ใช่องค์กรที่จะได้รับการสรรหา รวม 7 คน ประธานสภาผู้แทนราษฎร และ ผู้นำฝ่ายค้านฯ อีก 2 คน จึงเท่ากับว่าอำนาจในการสรรหาคณะกรรมการองค์กรอิสระอยู่ที่บุคคลที่มาจาการแต่งตั้ง 

ส่วนผู้ให้ความเห็นชอบคณะกรรมการองค์อิสระหลังจากผ่านการสรรหาของคณะกรรมการสรรหาแล้วก็คือวุฒิสภาที่มาจากการเลือกกันเองของกลุ่มสาขาอาชีพ ไม่ได้มีตัวแทนที่มาจากประชาชนเป็นผู้ให้ความเห็นชอบคณะกรรมการองค์กรอิสระที่มีอำนาจอย่างกว้างขวางแต่ประการใด

การแก้ไขเพิ่มเติมในวาระแรกต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งสองสภา และยังต้องมีส.ว.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเห็นชอบไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของ ส.ว.ทั้งหมด

ส่วนวาระสามหรือขั้นสุดท้าย ต้องมีเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งสองสภา ต้องมีสมาชิกพรรคการเมืองฝ่ายค้านเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของสมาชิกทุกพรรคดังกล่าวรวมกัน และ ต้องมีส.ว.ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเห็นชอบไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของ ส.ว.ทั้งหมด 

ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางหมวด เช่น หมวดทั่วไป หมวดพระมหากษัตริย์ หมวดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และ หมวดเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ต้องไปออกเสียงประชามติด้วย

กรธ.ยังกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถวินิจฉัยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญทำได้หรือไม่อีกด้วย หากสมาชิกรัฐสภาร้องขอมา

จึงเห็นได้ว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทำได้ยากมากเพราะต้องใช้เสียงจากส.ว.และส.ส.ฝ่ายค้าน ต้องมีการทำประชามติ และ อำนาจในการแก้ไขขั้นสุดท้ายอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งที่ตามหลักการประชาธิปไตยอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญต้องเป็นของประชาชน ส่วนศาลรัฐธรรมนูญเป็นเพียงองค์กรหนึ่งตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น 

ร่างรัฐธรรมนูญจึงเป็นการผูกมัดให้ประชาชนต้องทำตามสิ่งที่ถูกบัญญัติไว้ โดยแทบจะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงให้เหมาะสมตามกาลเวลาได้

ร่างรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้มีการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ซึ่งต้องทำให้เสร็จภายในเวลา 5 ปี การกำหนดให้มีหมวดของการปฏิรูปประเทศเสมือนเป็นการรองรับความชอบธรรมของการรัฐประหารที่มาจากการเรียกร้องให้ “ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” เป็นหมวดที่ไม่มีความจำเป็นต้องบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญเพราะการจะปฏิรูปหรือไม่ ปฏิรูปแบบใด ควรเป็นหน้าที่ของผู้ที่ใช้อำนาจแทนประชาชนพิจารณาเป็นคราวๆ ไปมากกว่าการกำหนดเรื่องต่างๆ เอาไว้ล่วงหน้า

กำหนดให้คสช.ดำรงอยู่ต่อไปและมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ปี 2557 ซึ่งเท่ากับหากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ คสช. ก็ยังคงอยู่และมีอำนาจเผด็จการเบ็ดเสร็จ จนกว่าจะมีการเลือกตั้ง และ สามารถเลือกคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ได้ 

หลังจากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ กรธ.ต้องร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ก่อนส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา หลังสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาเสร็จให้ส่งร่างกฎหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ และ กรธ. พิจารณาอีกครั้ง ใช้เวลาทั้งหมดไม่เกิน 345 วัน จากนั้นให้เลือกตั้ง ส.ส. ภายในเวลา 150 วัน สรุปแล้วคือหากร่างรัฐธรรมนูญผ่านอาจต้องใช้เวลานานถึง 595 วันถึงจะมีการเลือกตั้ง 

ในวาระแรกของวุฒิสภา ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้ คสช. เป็นผู้สรรหาและแต่งตั้ง ส.ว.จำนวน 250 คน โดยมีผู้บัญชาการเหล่าทัพ 6 คนเป็นส.ว.ด้วย ส่วนการเลือกนายกรัฐมนตรีวาระแรกหากไม่สามารถเลือกบุคคลที่อยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองได้ ส.ส.สามารถเข้าชื่อต่อประธานรัฐสภา เพื่อให้มีการประชุมร่วมกันของสองสภาเพื่อเลือกบุคคลอื่นเป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ โดยใช้เสียง 2 ใน 3

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้เป็นร่างที่จำกัดการใช้อำนาจของผู้ปกครอง และ ให้อำนาจประชาชนในการปกครองตัวเอง ร่างรัฐธรรมนูญแม้จะกำหนดให้มีการเลือกตั้ง ส.ส.โดยตรงจากประชาชน แต่ก็มี ส.ว. มาเป็นเครื่องมือในการกลั่นกรองการทำงานของ ส.ส. และยังมี ศาลรัฐธรรมนูญ และ องค์กรอิสระ เป็นเครื่องมือควบคุม ส.ส. และ คณะรัฐมนตรี อีกต่อหนึ่ง จึงเท่ากับว่า อำนาจของประชาชนที่เป็นอำนาจสูงสุดถูกควบคุมโดยอำนาจของคนกลุ่มน้อยอีกทีหนึ่ง จึงไม่สามารถระบุได้ว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 2 ของร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2559    

  

ไฟล์แนบ

• Draft Constitution 2559 (596 kB)