“ลอก-ขุด-ใหม่” ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557

คลอดออกมาเรียบร้อยสำหรับรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 หลังรอคอยกันมานานกว่า 60 วัน นับเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ใช้เวลาร่างยาวนานเป็นลำดับที่ 3 ต่อจากรัฐธรรมนูญปี 2502 ของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และรัฐธรรมนูญปี 2515 ของจอมพลถนอม กิตติขจร จึงประกาศใช้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับที่ 19 ของสยาม/ประเทศไทย และเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหารฉบับที่ 8 ในอีกแง่หนึ่งก็เป็นเสมือน โรดแมปทางการเมืองระยะที่สองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ก่อนมีการร่างรัฐธรรมนูญถาวรเพื่่อนำไปสู่การเลือกตั้งที่บริสุทธิ์และประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข นั่นหมายความว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะอยู่กับเราไปอีกอย่างน้อยประมาณหนึ่งปี

เนื้อหาในรัฐธรรมนูญใหม่เกินครึ่งไม่ใช่ของใหม่ แต่เป็นการนำของเดิมจากรัฐธรรมนูญชั่วคราวเก่ามาใช้ใหม่โดยการปรับแต่งคำหรือประโยคใหม่ของเนติบริกร อย่างไรก็ตามบริบททางการเมืองที่่เปลี่ยนไปจึงต้องมีเนื้อหาใหม่เข้ามาบ้าง ทั้งนี้เนื้อหาที่เข้ามาใหม่ก็มิได้เปลี่ยนแปลงจารีตเดิมของรัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งมีลักษณะเป็นการหนุนเสริมอำนาจและจารีตเดิมของผู้นำเผด็จการ

งานชิ้นนี้จึงสำรวจรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับก่อนหน้า โดยนำบริบทการเมืองในอดีตและปัจจุบันมาร่วมพิจารณาการเมืองไทยภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่

โดยส่วนใหญ่ รัฐธรรมนูญชั่วคราวนับตั้งแต่ปี 2490 จนถึงปัจจุบัน มือกฎหมายจะนำบทบัญญัติต่างๆ ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวก่อนหน้ามาเป็นแม่แบบในการเขียน โดยพยายามทำให้ดูเป็นของใหม่ด้วยกับสลับมาตราตัดต่อปรับคำ รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 ก็เช่นเดียวกัน

มาตรา 22 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย พระราชอำนาจในการอภัยโทษ และพระราชอำนาจในการอื่นตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” บทบัญญัติในทำนองเดียวกันนี้พบในรัฐธรรมนูญปี 2490 (ม.82-86), 2515 (ม.16), 2519 (ม.20), 2520 (ม.25), 2534 (ม.25) และ 2549 (ม.16)

อีกตัวอย่าง รัฐธรรมนูญ 2557 “มาตรา 16 ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สมาชิกทุกคนมีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี… แต่รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบเมื่อเห็นว่าเรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือผลประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน หรือเมื่อเห็นกระทู้นั้นเป็นกระทู้ต้องห้าม…” บทบัญญัติในทำนองเดียวกันนี้พบในรัฐธรรมนูญปี 2490 (ม.65), 2515 (ม.12), 2520 (ม.15), 2534 (ม.16) และ 2549 (ม.11)

นอกจากนี้ยังมีประเด็นอื่น เช่น นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง, สภานิติบัญญัติแต่งตั้ง, คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแต่งตั้ง และที่สำคัญที่สุดคือ การนิรโทษกรรมตัวเองของคณะรัฐประหาร เป็นต้น

อีกข้อสังเกตหนึ่ง คือรัฐธรรมนูญมาตรา 19 ที่ให้อำนาจ คสช. “ปลดนายกรัฐมนตรี” ได้นั้น หากตามกระแสจากสื่อมวลชน โหร และผลโพลสำนักต่างๆ จะพบว่าพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาคือแคนดิเดตอันดับหนึ่งในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไป หากเป็นเช่นนั้น เมื่อพลเอกประยุทธ์รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะมีการลาออกจากการเป็นหัวหน้า คสช.หรือไม่ เพราะหากควบทั้งสองตำแหน่งแล้วอาจส่อเจตนาให้เห็นถึงผลประโยชน์ที่ทับซ้อน และจะทำให้รัฐธรรมนูญมาตรา 19 เป็นหมันได้ จากประวัติศาสตร์บทบัญญัติทำนองข้างต้นปรากฏตั้งแต่รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2520 เรื่อยมา โดยที่ยังไม่เคยมีหัวหน้าคณะรัฐประหารคนใดเคยตัดสินใจเป็นนายกรัฐมนตรีเองและปลดนายกรัฐมนตรีเลย  

กระแสข่าวก่อนหน้าประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 มีการคาดการณ์กันว่าจะมีการนำมาตรา 17 ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ กลับมาปัดฝุ่นใหม่ บทบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจนายกรัฐมนตรีสามารถใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการภายในตัวคนคนเดียว บทบัญญัติดังกล่าวถูกใช้อย่างต่อเนื่องตั้งแต่รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2502 (ม.17), 2514 (ม.17), 2519 (ม.21) และ 2520 (ม.29) แต่ไม่ถูกหยิบมาใช้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2534 และ 2549

รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 นำบทบัญญัตินี้กลับมาใช้ใหม่ในมาตรา 44 แต่จะต่างจากฉบับอื่นคือในอดีตผู้ใช้อำนาจเป็นนายกรัฐมนตรี ขณะที่ปัจจุบันคือหัวหน้า คสช. บทบัญญัตินี้ทำให้หัวหน้า คสช. มีอำนาจเหนือรัฐธรรมนูญและกฎหมายทุกฉบับ อย่างไรก็ตามประวัติศาสตร์บอกเราว่า ผู้นำเผด็จการจะใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดตามอำเภอใจก็มิใช่เรื่องง่าย อุทาหรณ์จากจอมพลถนอม กิตติขจร (รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2515) ที่นำบทบัญญัตินี้มาใช้ต่อจากจอมพลสฤษดิ์ คือการครองอำนาจได้ปีกว่าๆ ก่อนถูกพลังนักศึกษาและประชาชนโค่นล้มขับไล่ออกนอกประเทศ และเป็นทรราชในประวัติการเมืองไทย

ส่วนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ถูกบัญญัติในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2490 และ 2549 เท่านั้น ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับปัจจุบันได้บัญญัติประเด็นนี้ใน มาตรา 4 ว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค… ย่อมได้รับการครองคุ้มจากกฎหมายนี้” ทั้งนี้มาตรานี้ดูเป็นสิ่งแปลกปลอมที่สุดในรัฐธรรมนูญ หน้าที่สำคัญที่สุดของมาตรานี้คือการพยายามสร้างความชอบธรรมของ คสช. ต่อนานาอารยประเทศเท่านั้น พูดอย่างง่ายคือรัฐบาลทหารต้องการ “เอาใจฝรั่ง” เพราะการคุ้มครองสิทธิของประชาชนยังคงต้องอยู่ภายใต้อำนาจและข้อจำกัดอื่นๆ ตามรัฐธรรมนูญนี้อยู่

“สภาปฏิรูปแห่งชาติ” ในรัฐธรรมนูญปี 2557 นับเป็นเรื่องใหม่สำหรับการร่างรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร แต่สำหรับการเมืองไทยไม่ใช่เรื่องใหม่ ย้อนกลับไปหลังเหตุการณ์ “เมษา-พฤกษาเลือด ปี 2553” รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ตั้ง “คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ” (คปร.) พร้อมข้อเสนอจำนวนมากที่น่าสนใจ กระนั้นข้อเรียกร้องการปฏิรูปประเทศไทยก็ยังเกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อกลุ่ม กปปส. ออกมาขับไล่รัฐบาลเพื่อไทย ล้มการเลือกตั้ง 2 กุมภาพันธ์ 2557 และพยายามสถาปนา “สภาประชาชน” เพื่อปฏิรูปประเทศไทย หากมองให้ชัดทั้งในแง่คุณสมบัติสมาชิกและหน้าที่ของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ก็กล่าวได้ว่ามีความคล้ายคลึงกับแนวทางที่ กปปส. เสนอ

มาตรา 27 ของรัฐธรรมนูญระบุถึงหน้าที่ของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ว่า “มีหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะเพื่อให้เกิดการปฏิรูปในด้านต่างๆ… เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขมีความเหมาะสมกับสภาพสังคมไทย มีระบบการเลือกตั้งที่สุจริตและเป็นธรรม มีกลไกป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่มีประสิทธิภาพ ขจัดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม…”

ในแง่คุณสมบัติสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ มาตรา 8 ลักษณะต้องห้ามที่ถูกกำหนดขึ้นใหม่ (รวมทั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ) คือ “(1) ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งใดในพรรคการเมืองภายในระยะเวลาสามปีก่อนวันที่ได้รับการแต่งตั้ง…” สอดคล้องกับแนวทาง กปปส. ที่ว่าวิกฤติการเมืองรอบหลายปีที่ผ่านมาเกิดจากนักการเมือง จึงควรกีดกันนักการเมืองออกจากกระบวนการปฏิรูป 

เป็นครั้งแรกของรัฐธรรมนูญไทยที่่มีการ “กำหนดกรอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร” มาตรา 35 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมเรื่องต่างๆ โดยหลายเรื่องเป็นประเด็นต่อเนื่่องจากการสภาปฏิรูปแห่งชาติ เช่น การเน้นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข – สร้างกลไกการป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตที่เข้มข้นขึ้น – การกีดกันนักการเมืองออกจากการเลือกตั้งโดยเด็ดขาดหากพบการกระทำการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ – สร้างเกราะป้องกันไม่ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ง่าย (น่าจะหวังถึงระบบที่เข้มแข็งและชัดเจนกว่ารัฐธรรมนูญปี 2550)