เลือกตั้ง 66: แก้ปัญหาถูกจุดแค่ไหน? เมื่ออดีตรองเลขาฯ กกต. ถูกชี้มูล ‘ผิดวินัยร้ายแรง’ จากกรณีส่งบัตรเลือกตั้งไม่ทันจนกลายเป็นบัตรเสีย

หากวันที่ 7 พฤษภาคม 2566 เป็นวันเลือกตั้งตามที่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กำหนด หมายความว่า กกต. จะมีเวลาสำหรับเตรียมการเลือกตั้งอีกไม่ถึง 90 วัน คำถามสำคัญคือ กกต. มีความพร้อมแค่ไหน เพราะเมื่อมองย้อนไปในการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 จะพบว่า กกต. มีปัญหาทั้งในแง่การจัดการเลือกตั้งที่ล่าช้า ผิดพลาด ไปจนถึงการรายงานผลคะแนนที่ไม่น่าเชื่อถือและไม่โปร่งใส

หนึ่งในตัวอย่างปัญหาของการจัดการเลือกตั้งของ กกต. คือ กรณีการขนส่งบัตรเลือกตั้งล่วงหน้าจากประเทศนิวซีแลนด์มานับคะแนนไม่ทันทำให้กลายเป็น “บัตรเลือกตั้งที่ไม่สามารถนำมานับเป็นคะแนนได้” หรือ “บัตรเสีย” และทำให้คะแนนเสียงของประชาชนอย่างน้อย 1,500 เสียง ถูกทำให้ไร้ความหมายและยังคนไร้คนรับผิดชอบกับความผิดพลาดดังกล่าว

จนกระทั่งในวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2566 นิวัติไชย เกษมมงคล เลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้แถลงข่าวว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติชี้มูลความผิด ณัฏฐ์ เล่าสีห์สวกุล อดีตเลขาธิการ กกต. กับพวกรวม 3 ราย ในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการอันเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง จากการละเว้นไม่ดำเนินการรับมอบและติดตามบัตรเลือกตั้งล่วงหน้าจนเป็นเหตุให้เสียหายแก่สำนักงานอย่างร้ายแรง

แม้การชี้มูลความผิดกับอดีตเลขาฯ กกต.  จะเป็นการหาคนรับผิดชอบต่อความผิดพลาดที่เกิดขึ้นในการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 แต่ผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงอย่าง กกต. กลับไม่ต้องรับผิดใดๆ อีกทั้ง การที่ กกต. ตีความให้บัตรเลือกตั้งที่มาช้าเป็นบัตรเสียก็ยังเป็นปมปัญหาที่ยังไม่ถูกคลี่คลายว่าถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ เนื่องจากตามกฎหมายกำหนดให้บัตรเลือกตั้งที่มาช้าจะเป็นบัตรเสียก็ต่อเมื่อเกิดจากการกระทำที่ไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม แต่กรณีดังกล่าวเป็นป็นความผิดพลาดจากการทำงานของ กกต. ดังนั้น บัตรเลือกตั้งดังกล่าวจึงไม่ควรเป็น “บัตรเสีย” และการตีความให้เป็นบัตรเสียนอกจากจะเป็นการลิดรอนเสียงของประชาชนแล้ว ยังส่งผลเป็นคุณและเป็นโทษให้กับพรรคการเมืองอีกด้วย

ย้อนเหตุการณ์จัดเลือกตั้งผิดพลาด ส่งบัตรเลือกตั้งไม่ทันจนบัตรเสีย เมื่อปี 2562

ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2562 กกต. ได้จัดให้มีการเลือกตั้งล่วงหน้านอกราชอาณาจักร โดยมีสถานเอกอัครราชทูต กรุงเวลลิงตัน นิวซีแลนด์ เป็นผู้ดำเนินการจัดการเลือกตั้ง และมีผู้ที่ใช้สิทธิเลือกตั้งรวม 1,542 คน ต่อมาทางสถานเอกอัครราชทูตฯ ได้คัดแยกซองบัตรเลือกตั้งทั้งหมดจนเสร็จและจัดส่งใส่ซองสำหรับงานทางการทูตตั้งแต่วันที่ 18 มีนาคม 2562

ต่อมาในวันที่ 21 มีนาคม 2562 ซองใส่บัตรเลือกตั้งได้ถูกส่งต่อให้กับแผนกคลังสินค้าของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ที่นครโอ๊คแลนด์ ก่อนจะถูกจัดส่งออกมายังประเทศไทย วันที่ 23 มีนาคม 2562 ซึ่งทางกระทรวงการต่างประเทศ ได้ออกเอกสารชี้แจงภายหลังได้รับแจ้งจาก กกต. และบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ว่าซองใส่บัตรเลือกตั้งจากกรุงเวลลิงตัน เพิ่งเดินทางมาถึงไทย และล่าช้าไปกว่า 4 วัน ทำให้เวลาดำเนินการไม่เพียงพอต่อการจัดส่งบัตรไปยังสถานที่นับคะแนนเลือกตั้ง 

จากนั้น ในวันที่ 24 มีนาคม 2562 ซึ่งเป็นวันเลือกตั้งทั่วประเทศ ทางกระทรวงการต่างประเทศ ได้รับมอบซองใส่บัตรเลือกตั้งจากคลังสินค้าของการบินไทย ก่อนจะส่งมองให้กับสำนักงาน กกต. ในวันต่อมา โดย พันตำรวจเอก จรุงวิทย์ ภุมมา เลขาธิการ กกต. ได้แถลงหลังจากปิดหีบเลือกตั้งว่า บัตรจำนวน 1,542 ใบจากประเทศนิวซีแลนด์ไม่สามารถเดินทางมาถึงตามกำหนด เนื่องจากเครื่องบินต้องบินไปอีกประเทศ ทำให้เกิดการดีเลย์ โดย กกต. จะนำเรื่องนี้เข้าสู่ที่ประชุมเพื่อตรวจสอบต่อไปว่าโมฆะหรือไม่ 

หลังจากนั้น ในวันที่ 26 มีนาคม 2562 กกต.ได้ประชุมวินิจฉัยกรณีดังกล่าว โดยมีมติเอกฉันท์ให้บัตรเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์ จำนวน 1,542 ใบดังกล่าวเป็น “บัตรเสีย” ทั้งหมด เนื่องจากจัดส่งไม่ทันเวลานับคะแนน โดยอ้างตามมาตรา 114 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ปี 2561 ที่ระบุว่า

“ในกรณีที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการออกเสียงลงคะแนนก่อนวันเลือกตั้งหรือการออกเสียงลงคะแนนนอกราชอาณาจักรที่ใด มิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือมีการส่งบัตรเลือกตั้งมาถึงสถานที่นับคะแนนของเขตเลือกตั้งใดหลังจากเริ่มนับคะแนนแล้ว หรือหีบห่อที่ส่งบัตรเลือกตั้งมีลักษณะถูกเปิดมาก่อน โดยมีเหตุอันสมควรเชื่อได้ว่าเกิดจากการกระทําที่ไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือมีบัตรเลือกตั้งจากที่ใดสูญหาย ให้คณะกรรมการมีอํานาจสั่งมิให้นับคะแนนนั้นโดยให้ถือว่าเป็นบัตรเสีย

ในกรณีที่มีการนับคะแนนนอกราชอาณาจักร ถ้ามีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการออกเสียงลงคะแนนที่ใดมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม ให้ถือว่าการนับคะแนนนั้นเป็นโมฆะและให้ถือว่าบัตรเหล่านั้นเป็นบัตรเสีย”

แม้เหตุการณ์ดังกล่าวจะจบลงเหมือนไม่มีอะไรเกิดขึ้น แต่ด้วยความโกรธแค้นของประชาชนที่ทำการรวบรวมรายชื่อเพื่อเรียกร้องให้มีการถอดถอน ทำให้ในวันที่ 16 กรกฎาคม 2562 พ.ต.อ.จรุงวิทย์ ภุมมา เลขาธิการ กกต. ได้ลงนามในคำสั่งสำนักงาน กกต.เรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายพนักงานประเภทบริหารระดับสูง โดยประเด็นที่น่าจับตามอง คือ การปรับย้าย ‘ณัฏฐ์ เล่าสีห์สวกุล’ รองเลขาธิการ กกต.ที่รับผิดชอบงานการเลือกตั้ง ส.ส. ไปดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสถาบันพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้ง และถูกตีความว่าเป็นการลดชั้นและเป็นการลงโทษกรณีเกิดความผิดพลาดในการจัดการเลือกตั้งที่ผ่านมา

จนกระทั่ง ในวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2566 นิวัติไชย เกษมมงคล เลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ในฐานะโฆษกสำนักงาน ป.ป.ช. เปิดเผยเกี่ยวกับกรณีกล่าวหา ‘ณัฏฐ์ เล่าสีห์สวกุล’ อดีตรองเลขาฯ กกต. ว่ากระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ เนื่องจากเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้มีหน้าที่ควบคุม ติดตาม ตรวจสอบ กำกับดูแล จัดการ ประสานงานการจัดการเลือกตั้งและกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของคณะทำงานคัดแยกซองใส่บัตรเลือกตั้ง 

ทั้งนี้ อดีตรองเลขาฯ กกต. ทราบตั้งแต่วันที่ 22 มีนาคม 2562 ว่า ซองบัตรเลือกตั้งที่มาจากนิวซีแลนด์เกิดปัญหาความล่าช้าและอาจไม่ทันกำหนดส่งบัตรเลือกตั้ง แต่กลับไม่ดำเนินการแก้ไข แนะนำ สั่งการ ประชุมปรึกษาหารือ หรือรายงานผู้บังคับบัญชาเพื่อแก้ไข ดังนั้น จึงมีมูลเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง ฐานปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบของสำนักงาน และมติของคณะกรรมการ อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่สำนักงานอย่างร้ายแรง ขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ซึ่งสั่งในหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบ และแบบธรรมเนียมของสำนักงาน อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่สำนักงานอย่างร้ายแรง

อดีตเลขาฯ กกต. ต้องรับผิด แต่ กกต. รอด ในขณะที่ปมปัญหายังไม่คลี่คลาย 

แม้การชี้มูลความผิดกับอดีตเลขาฯ กกต. จะเป็นการหาคนรับผิดชอบต่อความผิดพลาดที่เกิดขึ้นในการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 แต่ความรับผิดเกี่ยวกับการจัดการเลือกตั้งยังตกอยู่ที่ฝ่ายข้าราชการประจำ โดยอ้างว่าเป็นความผิดพลาดของอดีตเลขาฯ กกต. ที่ไม่ยอมแก้ไขหรือรายงานผู้บังคับบัญชาทราบจนเกิดความเสียหาย ในขณะที่ผู้มีอำนาจจัดการเลือกตั้งอย่าง กกต. ทั้งเจ็ดคนกลับไม่ต้องรับผิดใดๆ ต่อความผิดพลาดที่เกิดขึ้น 

อีกทั้ง การที่ กกต. ตีความให้บัตรเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์เป็นบัตรเสีย ก็ยังมีปมปัญหาที่ยังไม่คลี่คลายอยู่ด้วยว่า เป็นการตีความที่ถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ จากงานค้นคว้าเรื่อง ‘การตีความคำว่า “บัตรที่ไม่สามารถนำมานับคะแนนได้”ในกรณีการส่งผลคะแนนการเลือกตั้งนอกราชอาณาจักรไม่ทันกำหนดเวลา’ ของ กิตติคุณ ขุนพรหม มหาบัณฑิตคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สาขากฎหมายมหาชน ชี้ให้เห็นว่า การตีความของ กกต. เป็นการกระทำที่ลิดรอนสิทธิเลือกตั้งของประชาชน

กิตติคุณ ขุนพรหม ระบุว่า มาตรา 114 และ 118 (7) ของ พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ปี 2561 กำหนดให้บัตรเลือกตั้งที่มาถึงสถานที่นับคะแนนหลังจากเริ่มนับคะแนนแล้วเป็นบัตรเสีย จะต้องมีเหตุอันสมควรเชื่อได้ว่าเกิดจากการกระทำที่ไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม แต่จากข้อเท็จจริงพบว่า การขนส่งบัตรเลือกตั้งไม่ทันเป็นความผิดพลาดในการบริหารจัดการของ กกต. ไม่ใช่เกิดจากการกระทำที่ไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม ดังนั้น บัตรเลือกตั้งดังกล่าวจึงไม่สมควรจะถูกตีความให้เป็นบัตรเสีย

มหาบัณฑิตคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นว่า การตีความของ กกต. นอกจากจะไม่ได้เป็นการส่งเสริมหรือเอื้อให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิเลือกตั้งได้อย่างกว้างขวาง แต่ยังเป็นการลิดรอนสิทธิเลือกตั้งของประชาชน และขัดต่อบทบัญญัติของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งประเทศไทยเป็นรัฐภาคี

ซ้ำร้ายไปกว่านั้น เมื่อดูผลการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 จะพบว่า มีเขตเลือกตั้งที่คะแนนของผู้สมัครที่ได้คะแนนเป็นลำดับที่หนึ่งและลำดับที่สองมีจำนวนห่างกันไม่เกินหลักร้อยอยู่อย่างน้อยแปดเขต ซึ่งหมายความว่า หากคะแนนของบัตรเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์เป็นคะแนนของเขตเลือกตั้งใดเลือกตั้งหนึ่งหรือเป็นของหลายๆ เขตรวมกัน คะแนนที่หายไปนี้ก็จะสามารถเปลี่ยนผลลัพธ์ของการเลือกตั้งในเขตดังกล่าวได้ ดังนั้น การที่คะแนนเสียงหายไปแม้เพียงเล็กน้อยก็ส่งผลกระทบต่อภาพใหญ่ทางการเมือง

ทั้งนี้ ในงานของ กิตติคุณ ขุนพรหม ยังชี้ทางออกด้วยว่า ในกรณีที่บัตรเลือกตั้งมาถึงล่าช้าและไม่ได้เข้าข่ายเป็นการกระทำที่เกิดจาการกระทำที่ไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม กกต. สามารถรักษาสิทธิเลือกตั้งของประชาชนได้ โดยการนำมาตรา 124 ของ พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ปี 2561 มาเทียบเคียงใช้ได้

โดยมาตรา 124 บัญญัติว่า “เมื่อคณะกรรมการได้รับรายงานผลการนับคะแนนแล้ว ถ้าปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งใดมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือการนับคะแนนเป็นไปโดยไม่ถูกต้อง คณะกรรมการจะงดการประกาศผลการเลือกตั้งและจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือนับคะแนนใหม่ในหน่วยเลือกตั้งใดหน่วยเลือกตั้งหนึ่งหรือทุกหน่วยเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งนั้นก็ได

จากบทบัญญัติข้างต้น จะพบว่า กกต. มีอำนาจในการสั่งให้มีการนับคะแนนใหม่ได้ โดยให้นำคะแนนการเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์มานับรวมได้ โดยถือว่าการนับคะแนนที่ได้ดำเนินการไปก่อนคะแนนการเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์จะมาถึงเป็นการนับคะแนนที่ไม่ถูกต้อง เพราะยังมีบัตรเลือกตั้งที่ควรต้องนับไม่ได้ถูกนำมานับด้วย ซึ่งหาก กกต. ตีความกฎหมายในลักษณะนี้ก็จะเป็นการตีความที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และยังสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ที่ต้องการคุ้มครองการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม

อย่างไรก็ดี ปัญหาเกี่ยวกับการส่งบัตรเลือกตั้งจากนิวซีแลนด์มานับคะแนนล่าช้าและการตีความให้บัตรเลือกตั้งที่มาช้าเป็นบัตรเสียเป็นเพียงแค่ส่วนหนึ่งของปัญหาเกี่ยวกับการจัดการเลือกตั้งล่วงหน้านอกเขตในต่างประเทศ ซึ่งยังไม่นับรวมปัญหาการจัดการเลือกตั้งที่ล่าช้าในประเทศมาเลเซีย ปัญหาผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ได้รับบัตรเลือกตั้งในประเทศจีนและแคนาดา ปัญหาบัตรเลือกตั้งถูกตีกลับในประเทศญี่ปุ่นหรือสหรัฐอเมริกา และปัญหาเหล่านี้ยังไม่มีใครต้องรับผิดชอบกับความผิดพลาดที่เกิดขึ้นแม้แต่คนเดียว