ลูกหนี้ไทยยังขาดโอกาสฟื้นฟู กฎหมายต่างประเทศมีช่องให้ลูกหนี้ “เริ่มชีวิตใหม่” ไม่ต้องล้มละลาย

ท่ามกลางปัญหาเศรษฐกิจในปัจจุบัน หากลูกหนี้ประสบปัญหาทางการเงิน มีหนี้สินล้นพ้นตัว ไม่สามารถชำระหนี้คืนเจ้าหนี้ได้ กฎหมายไทยเปิดช่องให้เฉพาะลูกหนี้ที่เป็น “นิติบุคคล” เช่น บริษัทจำกัด ห้างหุ้นส่วนจำกัด เท่านั้น ที่สามารถเข้าสู่กระบวนการ “ฟื้นฟูกิจการ” เพื่อให้ธุรกิจไปต่อได้ แต่ถ้าลูกหนี้เป็น “บุคคลธรรมดา” จะต้องเข้าสู่กระบวนการ “ล้มละลาย” ที่ต้องริเริ่มโดยเจ้าหนี้เท่านั้น และเมื่อเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย ลูกหนี้จะต้องเจอข้อจำกัดต่างๆ มากมาย ทำให้จัดการทรัพย์สินของตัวเองไม่ได้

ประชาชนที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว จึงทำได้แค่เพียงรอให้เจ้าหนี้ฟ้องล้มละลาย และถูกบังคับขายทรัพย์สินสถานเดียว ไม่มีสิทธิเข้าสู่กระบวนการต่อรองเพื่อให้สามารถทำงานหาเงินต่อไปได้ หรือเรียกง่ายๆ ว่า กฎหมายไทยไม่มีกลไก “ฟื้นฟูสภาวะทางการเงิน” สำหรับบุคคลธรรมดา ในขณะที่กฎหมายล้มละลายของหลายๆ ประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และอินโดนีเซีย ล้วนแต่มีกลไกที่ให้โอกาสลูกหนี้บุคคลธรรมดา “เริ่มชีวิตใหม่” โดยการฟื้นฟูสภาวะทางการเงินได้ ไม่ต้องถูกฟ้องล้มละลายทุกกรณี 

ตัวอย่างกฎหมายล้มละลายของต่างประเทศที่น่าสนใจ มีดังนี้

สหรัฐอเมริกา – แผนจัดการหนี้ของผู้มีรายได้ประจำตาม Chapter 13

บทบัญญัติที่ 13 (Chapter 13) ของประมวลกฎหมายล้มละลายสหรัฐอเมริกา (United States Bankruptcy Code) อนุญาตให้ลูกหนี้บุคคลธรรมดาสามารถหลีกเลี่ยงกระบวนการล้มละลายได้ โดยบุคคลธรรมดาที่มีรายได้ประจำ (regular income) ซึ่งมีหนี้รวมกันน้อยกว่า 2.75 ล้านเหรียญสหรัฐ สามารถยื่นคำร้องพร้อมด้วยแผนจัดการหนี้ต่อศาล เพื่อขอผ่อนชำระหนี้ให้เจ้าหนี้ เป็นระยะเวลา 3-5 ปี ทั้งนี้ ลูกหนี้จะต้องได้รับคำปรึกษาจากที่ปรึกษาด้านเครดิตการเงิน ก่อนยื่นคำร้องไม่น้อยกว่า 180 วัน

ผลทางกฎหมายที่สำคัญของการยื่นคำร้องตาม Chapter 13 คือ จะทำให้เกิด “สภาวะพักการชำระหนี้โดยอัตโนมัติ” (automatic stay) ซึ่งเป็นมาตรการคุ้มครองลูกหนี้ ป้องกันไม่ให้เจ้าหนี้กระทำการที่เป็นผลร้ายต่อทั้งลูกหนี้และทรัพย์สินของลูกหนี้ เช่น ห้ามฟ้องลูกหนี้เป็นคดีแพ่งเกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้ ห้ามฟ้องลูกหนี้เป็นคดีล้มละลาย ห้ามเจ้าหนี้บังคับคดีแก่ทรัพย์สินของลูกหนี้ และห้ามเจ้าหนี้มีประกันบังคับชำระหนี้เอาแก่ทรัพย์สินที่เป็นหลักประกัน เป็นต้น ดังนั้น เมื่อลูกหนี้ยื่นคำร้องตาม Chapter 13 ลูกหนี้จะยังคงรักษาทรัพย์สินของตัวเอง เช่น บ้าน รถยนต์ ไว้ได้ จะไม่โดนเจ้าหนี้ยึดบ้านยึดรถไปขายเพื่อใช้หนี้คืนแต่อย่างใด

หลังจากยื่นคำร้องต่อศาล ศาลจะแต่งตั้งบุคคลซึ่งเรียกว่า “ทรัสตี” (trustee) เพื่อดูแลจัดการเคสของลูกหนี้ และทำหน้าที่เป็นตัวกลางระหว่างเจ้าหนี้กับลูกหนี้ โดยทรัสตีจะจัดประชุมเจ้าหนี้ เพื่อให้เจ้าหนี้และลูกหนี้ได้พูดคุยเพื่อหาทางออกในการชำระหนี้ เช่น ปรับลดจำนวนหนี้ ผ่อนจ่ายเป็นงวดๆ หยุดคิดดอกเบี้ย เป็นต้น โดยปกติ ลูกหนี้ก็จะแก้ไขแผนจัดการชำระหนี้เพื่อให้เป็นที่พอใจของทุกฝ่าย

จากนั้น ศาลจะพิจารณาคำร้องและแผนจัดการหนี้ หากศาลเห็นว่า แผนจัดการหนี้มีความเป็นไปได้และไม่ขัดต่อกฎหมาย ศาลก็จะมีคำสั่งอนุญาตตามคำร้อง ข้อตกลงตามแผนจัดการหนี้ก็จะผูกพันทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้ ซึ่งลูกหนี้ต้องปฏิบัติตามแผนจัดการหนี้ โดยชำระเงินให้ทรัสตี เพื่อให้ทรัสตีนำเงินไปแบ่งให้เจ้าหนี้แต่ละราย นอกจากนี้ ในระหว่างทำตามแผนจัดการหนี้ ลูกหนี้จะอยู่ภายใต้ข้อจำกัดบางประการ ซึ่งเข้มงวดน้อยกว่ากระบวนการล้มละลาย อาทิ ถ้าลูกหนี้จะสร้างหนี้ใหม่ก็ยังเป็นไปได้โดยต้องปรึกษากับทรัสตีก่อน

หากลูกหนี้ปฏิบัติตามแผนจัดการหนี้ครบถ้วน ศาลจะมีคำสั่งปลดหนี้ (discharge) ซึ่งทำให้ลูกหนี้หลุดพ้นจากหนี้ทั้งปวงที่อยู่ภายใต้แผนจัดการหนี้ เว้นแต่หนี้บางประเภท เช่น หนี้กู้ซื้อบ้านระยะยาว หนี้ค่าอุปการะเลี้ยงดูคู่สมรสและบุตร ดังนั้น เจ้าหนี้จึงไม่สามารถฟ้องลูกหนี้สำหรับหนี้ตามแผนฯ ได้อีก

สหราชอาณาจักร – แผนจัดการหนี้โดยสมัครใจ (Individual Voluntary Arrangements)

ในสหราชอาณาจักร (ยกเว้นสกอตแลนด์) ลูกหนี้บุคคลธรรมดาสามารถใช้กลไก “แผนจัดการหนี้โดยสมัครใจ” (Individual Voluntary Arrangements) เพื่อแก้ไขปัญหาภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว โดยไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการล้มละลายได้ ขั้นตอน คือ ลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว ต้องติดต่อ “ผู้ปฏิบัติงานด้านล้มละลาย” (insolvency practitioner) ที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้กับรัฐ เพื่อจัดทำร่างแผนจัดการหนี้โดยสมัครใจ แผนดังกล่าวเป็นข้อตกลงทางกฎหมายระหว่างเจ้าหนี้กับลูกหนี้ มีสาระสำคัญ คือ ลูกหนี้ตกลงแบ่งชำระหนี้ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนคืนให้บรรดาเจ้าหนี้ โดยอาจมีรายละเอียดการชำระหนี้แตกต่างกันสำหรับเจ้าหนี้แต่ละประเภท ทั้งนี้ โดยปกติแผนจัดการหนี้จะมีระยะเวลาประมาณ 5-6 ปี

นอกจากนี้ ลูกหนี้อาจพิจารณายื่นคำร้องต่อศาลเพื่อให้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวด้วยหรือไม่ก็ได้ หากลูกหนี้ยื่นคำร้องและศาลมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ลูกหนี้ก็จะได้รับมาตรการคุ้มครองทางกฎหมาย เช่น ห้ามเจ้าหนี้ฟ้องลูกหนี้เป็นคดีแพ่งและคดีล้มละลาย ห้ามผู้ให้เช่าทรัพย์สินใช้สิทธิตามกฎหมายกลับเข้าครอบครองทรัพย์สินที่ลูกหนี้เช่าอยู่ และห้ามเจ้าหนี้ดำเนินการบังคับคดีเอากับทรัพย์สินของลูกหนี้ เว้นแต่ศาลจะอนุญาต เป็นต้น

หลังจากผู้ปฏิบัติงานด้านล้มละลายได้จัดทำแผนจัดการหนี้โดยสมัครใจเสร็จแล้ว ก็จะทำหน้าที่เป็น “ตัวแทน” (nominee) ของลูกหนี้ จัดส่งแผนจัดการหนี้ให้เจ้าหนี้พิจารณา พร้อมทั้งจัดประชุมเจ้าหนี้ ในการประชุมเจ้าหนี้ ถ้าบรรดาเจ้าหนี้ที่มีจำนวนหนี้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 75 ของจำนวนหนี้ทั้งหมด มีมติเห็นชอบกับแผนจัดการหนี้ แผนดังกล่าวก็จะได้รับอนุมัติและมีผลใช้บังคับ ผูกพันทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้ทุกคนที่มีสิทธิในการลงมติในที่ประชุม

เมื่อแผนจัดการหนี้ได้รับอนุมติจากที่ประชุมเจ้าหนี้ ผู้ปฏิบัติงานด้านล้มละลายก็จะทำหน้าที่เป็น “ผู้กำกับดูแลแผนจัดการหนี้” (supervisor of the voluntary agreement) คอยดูแลให้ลูกหนี้ชำระหนี้ตามแผน โดยลูกหนี้อาจผ่อนชำระหนี้แต่ละงวดให้ผู้ปฏิบัติงานด้านล้มละลาย เพื่อนำไปจัดสรรให้เจ้าหนี้แต่ละรายตามสัดส่วนที่กำหนดไว้ในแผนที่ได้รับอนุมัติ

ถ้าลูกหนี้ดำเนินการตามแผนจัดการหนี้สำเร็จ หนี้ไม่มีประกัน (เช่น หนี้ที่ไม่มีจำนำหรือจำนอง) ที่เหลืออยู่ ก็จะถูก “ตัดหนี้สูญ” (written off) ไปด้วย ทำให้ลูกหนี้หลุดพ้นจากหนี้ดังกล่าว เจ้าหนี้ไม่มีสิทธิเรียกให้ชำระหนี้ในส่วนดังกล่าวได้อีก อย่างไรก็ดี หากลูกหนี้ปฏิบัติตามแผนจัดการหนี้ไม่สำเร็จ เช่น ผิดนัดไม่ชำระค่างวด ผู้ปฏิบัติงานด้านล้มละลายอาจใช้สิทธิยื่นคำร้องให้ศาลพิพากษาให้ลูกหนี้ล้มละลายได้

นอกจากนี้ ประเทศและดินแดนที่ได้รับอิทธิพลจากกฎหมายของสหราชอาณาจักร เช่น สิงคโปร์ ฮ่องกง ต่างก็มีช่องทาง “แผนจัดการหนี้โดยสมัครใจ” เช่นเดียวกัน โดยมีคอนเซ็ปต์สำคัญๆ คล้ายกับที่กล่าวมาข้างต้น แต่อาจมีรายละเอียดปลีกย่อยแตกต่างกันบ้าง

อินโดนีเซีย – การระงับการชำระหนี้ (Suspension of Debt Payment Obligations)

นอกจากประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกาหรือสหราชอาณาจักร ประเทศในอาเซียน เช่น อินโดนีเซีย ก็มีกฎหมายที่เปิดช่องให้ลูกหนี้บุคคลธรรมดาสามารถฟื้นฟูสภาวะทางการเงินเช่นเดียวกัน กฎหมายของอินโดนีเซียมีช่องทางให้ลูกหนี้บุคคลธรรมดาที่มีหนี้สินล้นพ้นตัวหลีกเลี่ยงสภาวะล้มละลาย ผ่านกลไก “การระงับการชำระหนี้” (suspension of debt payment obligations)

เจ้าหนี้หรือลูกหนี้อาจเป็นผู้ริเริ่มกระบวนการโดยยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อให้มีการระงับการชำระหนี้ หากเห็นว่าลูกหนี้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ หรือคาดหมายได้ว่าลูกหนี้จะไม่สามารถชำระหนี้ได้อย่างแน่นอน ถ้าศาลมีคำสั่งให้ “ระงับการชำระหนี้” ศาลจะแต่งตั้งผู้พิพากษากำกับดูแล (supervisory judge) และเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ เพื่อร่วมกันจัดการทรัพย์สินของลูกหนี้ โดยตลอดระยะเวลา “การระงับการชำระหนี้” ลูกหนี้จะได้รับความคุ้มครอง เจ้าหนี้ไม่สามารถบังคับเอากับทรัพย์สินที่เป็นหลักประกันของลูกหนี้ได้ ดังนั้น ลูกหนี้จะยังคงรักษาทรัพย์สินเพื่อใช้ประกอบธุรกิจหรือทำงานหาเงินได้ ไม่ต้องโดนเจ้าหนี้บังคับยึดทรัพย์สินออกขายทอดตลาด   

ในขั้นแรก การระงับการชำระหนี้จะมีระยะเวลา 45 วัน ซึ่งลูกหนี้ต้องจัดทำแผนจัดการหนี้ที่ระบุรายละเอียดต่างๆ เกี่ยวกับการชำระหนี้ทั้งหมดหรือบางส่วนให้เจ้าหนี้แต่ละราย โดยแผนจัดการหนี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมเจ้าหนี้ภายในระยะเวลาที่มีการระงับการชำระหนี้ หากลูกหนี้จัดการไม่ทันภายใน 45 วัน สามารถยื่นขอศาลขยายระยะเวลาการระงับการชำระหนี้ได้ เป็น 270 วัน นับแต่วันที่มีคำสั่งครั้งแรก ถ้าสุดท้ายแล้ว เจ้าหนี้ไม่เห็นชอบกับแผนจัดการหนี้ภายในกำหนด ลูกหนี้ต้องถูกพิพากษาให้ล้มละลาย

อย่างไรก็ตาม หากเจ้าหนี้เห็นชอบกับแผนจัดการหนี้ แผนดังกล่าวก็จะมีผลผูกพันเจ้าหนี้และลูกหนี้ เมื่อลูกหนี้ปฏิบัติตามแผนจัดการหนี้ครบถ้วน ก็จะหลุดพ้นจากหนี้นั้น แต่หากลูกหนี้ผิดนัดไม่ปฏิบัติตามแผน เจ้าหนี้มีสิทธิยื่นคำร้องให้ศาลพิพากษาให้ลูกหนี้ล้มละลายได้

สภาไทยเตรียมแก้กฎหมายล้มละลาย เพิ่มช่องทาง “ฟื้นฟูสภาวะทางการเงิน” ให้ลูกหนี้บุคคลธรรมดา

สถานการณ์โควิด-19 และการสั่งล็อกดาวน์ในช่วงปี 2563-2564 ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบธุรกิจโดยถ้วนหน้า ภาคธุรกิจทั้งใหญ่ กลาง และเล็ก รวมถึงประชาชนจำนวนมากประสบภาวะหนี้สิน และถ้าหากทุกคนยังหาเงินมาชำระหนี้ไม่ได้โดยเร็วก็อาจต้องกลายเป็นบุคคลล้มละลายซึ่งจะส่งผลให้เศรษฐกิจโดยรวม “ลุกไม่ขึ้น” หลายฝ่ายเห็นจึงตรงกันว่า หลักเกณฑ์เท่าที่มีอยู่ของพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 (พ.ร.บ.ล้มละลาย) ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน และควรต้องเพิ่มกลไกใหม่เพื่อหาทางอยู่รอดให้กับลูกหนี้มากขึ้น

ประเด็นนี้นำไปสู่การที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) พรรคก้าวไกล ต่างเสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย ในหลายประเด็น เช่น แก้ไขเพดานหนี้ฟื้นฟูกิจการ แก้ไขหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการฟื้นฟูกิจการ SMEs เพิ่มเติมกระบวนการพิจารณาเกี่ยวกับการฟื้นฟูกิจการแบบเร่งรัด เป็นต้น โดยจุดแตกต่างสำคัญ คือ ร่างของพรรคก้าวไกลมีกลไก “ฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของลูกหนี้บุคคลธรรมดา” ซึ่งมีคอนเซ็ปต์คล้ายกับกฎหมายต่างประเทศข้างต้น เป็นข้อเสนอใหม่ที่เป็นทางออกให้กับลูกหนี้ไม่ต้องล้มละลาย โดยกลไกดังกล่าวไม่มีในร่างพ.ร.บ.ล้มละลาย ฉบับที่เสนอโดยครม.

ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2565 สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการร่างพ.ร.บ.ล้มละลาย ทั้งสองฉบับ พร้อมตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) 25 คน เพื่อพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวในรายละเอียด โดยใช้ร่างฉบับที่เสนอโดยครม. เป็นร่างหลักในการพิจารณา

ต่อมา เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2565 กมธ. ได้พิจารณาแก้ไขร่างกฎหมายดังกล่าวแล้วเสร็จ โดยได้นำหลักการของ “การฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของลูกหนี้บุคคลธรรมดา” มาบรรจุไว้ในร่างแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย ฉบับที่จะนำเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณารายมาตราในวาระที่สองด้วย ดังนั้น จึงต้องจับตากระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรต่อไปว่า จะเห็นด้วยกับร่างแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่มีกลไก “ฟื้นฟูสภาวะทางการเงินของลูกหนี้บุคคลธรรมดา” หรือไม่ อย่างไร  

ประเทศไทยจะมีกฎหมายให้โอกาสลูกหนี้ฟื้นฟูตัวเองกลับมาได้ โดยไม่ต้องล้มละลาย เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่นำหน้าไปก่อนแล้วหรือไม่ หรือจะทำได้เพียงใช้กลไกล้มละลายแบบเดิมๆ บังคับชำระหนี้ต่อไป ท่ามกลางสภาวะเศรษฐกิจของโลกใหม่ที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว