90 ปี อภิวัตน์สยาม: พระราชอำนาจจากรัฐธรรมนูญฉบับแรกจนถึงฉบับปัจจุบัน

เมื่อ 90 ปีที่แล้ว 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้เข้าทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบประชาธิปไตย สถาปนาพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 เป็นปฐมรัฐธรรมนูญ กำหนดให้อำนาจสูงสุดที่เดิมเป็นของพระมหากษัตริย์ มาเป็นของราษฎร พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ทรงเป็นประมุขของรัฐ การกระทำใดๆ ของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้ลงนามกำกับอยู่เสมอ หรือที่เรียกอีกอย่างคือผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดในการกระทำที่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่ตัวผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เช่น รัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร จะต้องเป็นผู้รับผิดในเรื่องนั้น

แม้ว่าพระมหากษัตริย์จะต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่พระมหากษัตริย์ก็ไม่ได้ไร้พระราชอำนาจโดยสิ้นเชิง ในฐานะประมุขของรัฐ ซึ่งเป็นหนึ่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจได้ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ทำนองเดียวกันกับที่คณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล มีอำนาจตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนด จะกระทำสิ่งใดเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจไม่ได้ 

ในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ ก็จัดสรรพื้นที่ของพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์แตกต่างกัน บางฉบับกำหนดพระราชอำนาจบางเรื่องไว้อย่างจำกัด บางฉบับกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนประชาชนเข้ามามีบทบาทเกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ อาทิ การให้ความเห็นชอบในการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ขณะที่บางฉบับก็กำหนดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ อย่างมีนัยสำคัญ จนน่าตั้งคำถามว่า ในรอบ 90 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยอยู่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยตามเป้าหมายที่คณะราษฎรวาดฝันไว้หรือไม่

3 รูปแบบการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

อำนาจอธิปไตยก็เป็นหนึ่งในองค์ประกอบของรัฐ อันประกอบไปด้วยองค์ประกอบสามส่วน คือ ประชากร ดินแดน และอำนาจอธิปไตย แต่ข้อพิเศษของอำนาจอธิปไตย คือ จะต้องผูกติดอยู่กับองค์ประกอบด้านดินแดนในทางภูมิศาสตร์ รัฐจึงปราศจากการแทรกแซงจากภายนอก แต่ในขณะเดียวกัน การใช้อำนาจอธิปไตยจึงต้องอยู่ในดินแดนด้วย ดังนั้น ในกรณีของพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการใช้อำนาจอธิปไตย จึงเกี่ยวพันกับหลักดินแดนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทำนองเดียวกันกับที่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ไม่สามารถใช้อำนาจนิติบัญญัตินอกราชอาณาจักรได้ นายกรัฐมนตรีไม่สามารถใช้อำนาจบริหารนอกราชอาณาจักรได้ ดังนั้น เมื่อพระมหากษัตริย์ไม่ประทับในราชอาณาจักร ทางแก้ปัญหาจึงต้องตั้ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์”

โดยหลักเกณฑ์เรื่องการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ พระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ ในกรณีที่ไม่ได้ประทับอยู่ในประเทศ หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ซึ่งในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยกำหนดเรื่องนี้ไว้สามแบบ ดังนี้

หนึ่ง กรณีที่คณะกรรมการราษฎร (ชื่อแรกคณะรัฐมนตรีคณะแรกของประเทศไทย) เป็นผู้ใช้สิทธิแทนถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร พระมหากษัตริย์ไม่จำเป็นต้องแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่คณะกรรมการราษฎรเข้าใช้สิทธิแทนพระมหากษัตริย์โดยอัตโนมัติ ตามรัฐธรรมนูญฉบับแรก 

สอง กรณีที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลหรือคณะบุคคล โดยเหตุเมื่อไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ปรากฏในรัฐธรรมนูญทั้งหมด 11 ฉบับ แบ่งเป็น  

กรณีแรก ฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร) มีอำนาจให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ปรากฏในรัฐธรรมนูญเจ็ดฉบับ ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 2) รัฐธรรมนูญ 2489 3) รัฐธรรมนูญ 2492 4) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 5) รัฐธรรมนูญ 2511 6) รัฐธรรมนูญ 2517 7) รัฐธรรมนูญ 2521 

กรณีที่สอง ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีอำนาจให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ปรากฏในรัฐธรรมนูญสี่ฉบับ ได้แก่  1) รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว 2490) (พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์) 2) รัฐธรรมนูญ 2534 3) รัฐธรรมนูญ 2540 4) รัฐธรรมนูญ 2550

สาม กรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ดุลยพินิจของพระมหากษัตริย์จะแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เมื่อไม่ประทับในราชอาณาจักร หรือบริหารราชภาระไม่ได้ “หรือไม่ก็ได้” ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2560

เมื่อเทียบพัฒนาการการกำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับแรกค่อนข้างจำกัดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการใช้ดุลยพินิจตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา (ยกเว้นรัฐธรรมนูญ 2490) ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่เคร่งครัดเท่ารัฐธรรมนูญฉบับแรก พระมหากษัตริย์สามารถตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ แต่ต้องผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนปวงชน ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ เริ่มลดบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการให้ความเห็นชอบการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดหลักเกณฑ์ที่ผ่อนคลายเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ พระมหากษัตริย์สามารถใช้ดุลยพินิจ จะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้

พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งองคมนตรี เพื่อถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน

หนึ่งในองคายพที่เกี่ยวพันกับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือ “องคมนตรี” ซึ่งทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ หากย้อนไปดูประวัติศาสตร์ภายหลังอภิวัฒน์สยาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง “อภิรัฐมนตรี” เป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดินขึ้นเป็นครั้งแรกในระบอบประชาธิปไตย แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดชื่อขององค์กรดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปเป็น “องคมนตรี”

ในรัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 (แก้ไขเพิ่มเติม 2495) ธรรมนูญการปกครอง 2502 รัฐธรรมนูญ 2511 ธรรมนูญการปกครอง 2515 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2519 ธรรมนูญการปกครอง 2520 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และ รัฐธรรมนูญ 2560 ต่างกำหนดหลักที่เป็นสาระสำคัญเหมือนกัน คือ การแต่งตั้งหรือการให้องคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย โดยผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการก็จะแตกต่างกันแล้วแต่กรณี รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้ประธานองคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ส่วนพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้องคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

อย่างไรก็ดี แม้เชิงหลักการที่เป็นสาระสำคัญจะไม่ได้เปลี่ยนแปลงไป แต่ในแง่ปริมาณจำนวนขององคมนตรีถูกกำหนดไว้แตกต่างกัน โดยจำนวนองคมนตรีเพิ่มมากขึ้นในรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ดังนี้

รัฐธรรมนูญ จำนวนองคมนตรี (รวมประธานองคมนตรี)
รัฐธรรมนูญ 2490 (อภิรัฐมนตรี) ห้าคน
รัฐธรรมนูญ 2492 ไม่เกินเก้าคน
รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 
ธรรมนูญการปกครอง 2502
รัฐธรรมนูญ 2511
ธรรมนูญการปกครอง 2515
รัฐธรรมนูญ 2517 ไม่เกิน 15 คน
รัฐธรรมนูญ 2519
ธรรมนูญการปกครอง 2520
รัฐธรรมนูญ 2521
ธรรมนูญการปกครอง 2534
รัฐธรรมนูญ 2534 ไม่เกิน 19 คน
รัฐธรรมนูญ 2540
รัฐธรรมนูญ 2550 
รัฐธรรมนูญ 2560

หลังก่อตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์” พระมหากษัตริย์แต่งตั้งข้าราชการได้ ไม่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองฯ

สำหรับการกำหนดพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในรัฐธรรมนูญ สามารถแบ่งแยกออกเป็นสองยุค ดังนี้ 

ก่อนก่อตั้ง “ส่วนราชการในพระองค์”

ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ เก้าฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 (แก้ไขเพิ่มเติม 2495) รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 เคยกำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ตามพระราชอัธยาศัย แต่การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดให้ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ คือ องคมนตรี ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาไม่ได้กำหนดตัวผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือปลดข้าราชการในพระองค์ไว้เป็นการเฉพาะ จึงต้องให้รัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ 

ภายใต้ยุคก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เดิมหน่วยงานที่ปฏิบัติภารกิจเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ มีสถานะเป็นหน่วยงานราชการ อยู่ภายใต้โครงสร้างของอำนาจบริหาร โดยในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม พุทธศักราช 2484 มาตรา 24 และ มาตรา 25 กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขานุการในพระองค์ มีสถานะเป็นทะบวงการเมือง อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ต่อมาในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2506 มาตรา 31 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นทบวงการเมือง มีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 34 และมาตรา 35 ระบุชัดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี

พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 33 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง สำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 33 วรรคท้าย ระบุสถานะของทั้งสองหน่วยงานว่ามีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 35 และมาตรา 36 กำหนดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ส่วนกฎหมายฉบับต่อมา พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 46 (1) (2) ได้กำหนดให้ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 46 วรรคสามกำหนดให้ทั้งสองหน่วยงานมีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี

จากประวัติศาสตร์กฎหมายของไทย จะเห็นได้ว่า แม้พระมหากษัตริย์จะสามารถแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งได้ แต่หน่วยงานที่ข้าราชการเหล่านั้นสังกัด อยู่ภายใต้ระบบบริหาร และมีนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารเป็นผู้บังคับบัญชามาตลอด ผู้ที่ใช้อำนาจบริหารแท้จริงคือ “ฝ่ายบริหาร” พระมหากษัตริย์ไม่สามารถใช้อำนาจได้โดยลำพัง แต่ต้องกระทำโดยคำแนะนำของฝ่ายบริหาร ซึ่งกรณีนี้คือนายกรัฐมนตรี ดังนั้น การแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในอดีต จึงต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สอดคล้องกับหลักการที่คุ้มครองให้พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้ และสอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ตัวอย่าง จากยุคก่อน “ส่วนราชการในพระองค์” ที่ปรากฏว่าพระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้พ้นจากตำแหน่งต้องมีผู้ลงนามรับสนอง เช่น ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2538 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งหม่อมหลวงพีระพงศ์ เกษมศรี จากตำแหน่งรองราชเลขาธิการ ให้ดำรงตำแหน่งราชเลขาธิการ ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็คือ บรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น หรือประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2547 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานพระบรมราชานุมัติให้กำหนดตำแหน่งและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้น จึงแต่งตั้ง นายสมคราม ทรัพย์เจริญ ให้ดำรงตำแหน่งแพทย์ประจำพระองค์ ในระดับที่สูงขึ้น ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น

หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 และกำหนดให้มี “ส่วนราชการในพระองค์”

ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 แม้ในมาตรา 15 วรรคแรก จะกำหนดให้การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย เหมือนในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ แต่สิ่งที่แตกต่างออกไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ คือมาตรา 15 วรรคสอง ซึ่ง “ไม่เคยมีปรากฏมาก่อน” ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน

“มาตรา 15  การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย
การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา”

หลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ไม่นานนักก็มีการประกาศพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์) ที่ผ่านการพิจารณาโดย สนช. ด้วยการประชุมลับ และพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ) ที่พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย ทั้งนี้ เมื่อช่วงต้นปี 2565 มีการออกพ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ ฉบับที่สอง เพื่อแก้ไขเกี่ยวกับส่วนราชการที่อยู่ภายใต้สำนักพระราชวังและหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์

โดย พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ กำหนดให้โอนย้ายบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินรวมไปถึงข้าราชการของหลายหน่วยงานที่เดิมเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์โดยตรง คือ สำนักพระราชวังและสำนักราชเลขาธิการ หรือปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่สังกัดอยู่ในส่วนราชการอื่น ได้แก่ กรมราชองครักษ์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ กระทรวงกลาโหม และสำนักงานนายตำรวจราชสำนักประจำ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ไปเป็นของ “ส่วนราชการในพระองค์ ”

การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งในยุคที่มี “ส่วนราชการในพระองค์” แตกต่างจากยุคก่อนรัฐธรรมนูญ 2560  โดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลตามพระราชอัธยาศัย หรืออาจกล่าวได้ว่า พระมหากษัตริย์มีอำนาจบริหารองค์กรที่ชื่อว่า “ส่วนราชการในพระองค์” พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่งจึงไม่ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจบริหารนั้นโดยพระองค์เอง

ตัวอย่างเช่น พระบรมราชโองการ ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรรามาธิบดีศรีสินทรมหาวชิราลงกรณ พระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี พ้นจากตำแหน่งข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร ถอดฐานันดรศักดิ์และยศทหาร ตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2562 สะท้อนให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจบริหารข้าราชการในพระองค์ได้อย่างอิสระ

พระราชอำนาจพระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์

เครื่องราชอิสริยาภรณ์ เป็นหนึ่งในตราที่บุคคลอาจได้รับพระราชทานจากประมุขของรัฐ หรือได้รับเนื่องจากทำคุณประโยชน์ให้แผ่นดินหรือรับราชการ โดยเครื่องราชฯ บางส่วนถูกสถาปนาขึ้นตั้งแต่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เช่น เครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้า อย่างไรก็ดี แม้ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐแล้ว การกำหนดพระราชอำนาจพระมหากษัตริย์ในการพระราชทานเครื่องราชฯ ก็ยังคงมีอยู่ทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

รัฐธรรมนูญฉบับแรกๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 รัฐธรรมนูญฉบับที่สอง 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ รวมไปถึงรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่มีขึ้นภายหลังการรัฐประหาร ไม่ได้กำหนดพระราชอำนาจในการสถาปนาหรือถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานหรือเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์เอาไว้เป็นการเฉพาะ ทว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2492 เป็นต้นมา พระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ และพระราชอำนาจในการถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ก็ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ 

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์

ทั้งนี้ การกำหนดบทบัญญัติเพื่อรับรองพระราชอำนาจทั้งสองส่วน จะกำหนดบทบัญญัติไว้คนละหมวด คนละมาตรา กล่าวคือ พระราชอำนาจที่จะสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ จะกำหนดอยู่ในหมวดพระมหากษัตริย์ ขณะที่พระราชอำนาจในการถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ถูกกำหนดไว้ในหมวดอำนาจบริหารหรือหมวดคณะรัฐมนตรี รายละเอียด ดังนี้

รัฐธรรมนูญ พระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์ พระราชทานเครื่องราชฯ พระราชอำนาจถอดถอนฐานันดรศักดิ์ เรียกคืนเครื่องราชฯ
รัฐธรรมนูญ 2492 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 12 หมวด 7 อำนาจบริหาร มาตรา 156
รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495  หมวด 1 มหากษัตริย์ มาตรา 10 หมวด 5 คณะรัฐมนตรี มาตรา 94
รัฐธรรมนูญ 2511 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 11 หมวด 7 อำนาจบริหาร มาตรา 152
รัฐธรรมนูญ 2517 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 14 หมวด 7 คณะรัฐมนตรี มาตรา 197
รัฐธรรมนูญ 2521 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 9 หมวด 7 คณะรัฐมนตรี มาตรา 194
รัฐธรรมนูญ 2534 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 9 หมวด 7 คณะรัฐมนตรี มาตรา 180
รัฐธรรมนูญ 2540 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 11 หมวด 7 คณะรัฐมนตรี มาตรา 226
รัฐธรรมนูญ 2550  หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 11 หมวด 9 คณะรัฐมนตรี มาตรา 192
รัฐธรรมนูญ 2560 หมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 9

อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญ 2560 พระราชอำนาจทั้งสองส่วน ถูกขมวดรวมอยู่ในมาตราเดียวกัน ภายใต้หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 

มาตรา 9  พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์และพระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์

ภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นต้นมา พบว่าในทางปฏิบัติก็มีกรณีที่ตัวอย่างที่พระบรมราชโองการสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ดังเช่น กรณีของเจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี ที่ถูกถอดถอนฐานันดรศักดิ์ตามประกาศเรื่อง ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหารตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา และต่อมาได้รับฐานันดรศักดิ์เสมือนไม่เคยถูกถอดถอนตามประกาศ เรื่อง แต่งตั้งให้ดำรงฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา ทั้งนี้ เจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี ก็เป็นหนึ่งในข้าราชการในพระองค์ ภายใต้ส่วนราชการในพระองค์ด้วย 

นอกจากนี้ ยังมีพระบรมราชโองการพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ที่อาศัยฐานอำนาจจาก มาตรา 9 ของรัฐธรรมนูญ 2560 บางฉบับที่ไม่ปรากฏผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเช่นกัน เช่น ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์เป็นกรณีพิเศษ ซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ ปัญญา หาญพาณิชย์พันธุ์ นายแพทย์ที่เกษียณอายุราชการและเสียชีวิตจากโควิด-19, ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ ว่าที่พันตรีหญิง ชยุตรา สิริวชิรภักดิ์, ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้า ซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ เกษม จันทร์แก้ว

พระมหากษัตริย์มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ รัฐสภาแก้ไขไม่ได้

การสืบราชสมบัติของราชวงศ์จักรี ถูกกำหนดไว้ในกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 (กฎมณเฑียรบาลฯ) ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่ 11 พฤศจิกายน 2467 และจากการสืบค้นในราชกิจจานุเบกษา ไม่ปรากฏว่ามีการเผยแพร่กฎมณเฑียรบาลฯ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมแต่อย่างใด

กฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจและสิทธิที่จะแต่งตั้งเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์ใดพระองค์หนึ่งให้เป็นรัชทายาท หากไม่มีรัชทายาทให้ตั้งพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งสืบราชสมบัติ ไล่จากพระราชโอรสองค์โตของพระอัครมเหสีตามลำดับลงไป แต่มีข้อห้ามสำคัญประการหนึ่ง คือ ห้ามสตรีสืบราชสมบัติ

ในยุคหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ความเข้มข้นในการห้ามสตรีสืบราชสมบัติก็ไม่เท่ากับยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องด้วยในรัฐธรรมนูญบางฉบับกำหนดว่าการสืบราชสันตติวงศ์ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และรัฐสภาจะให้ความเห็นชอบในการให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ด้วยก็ได้ เช่น ในรัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 บางฉบับก็กำหนดว่าหากพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนสวรรคตโดยไม่ตั้งรัชทายาท ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลฯ จะเสนอพระนามของพระราชธิดาก็ได้ เช่น รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญฉบับ 2560

สำหรับการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ นั้น ในธรรมนูญชั่วคราว 2475 รัฐธรรมนูญ 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 และรัฐธรรมนูญ 2490 ไม่ได้กำหนดรายละเอียดการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ไว้ เพียงแต่กำหนดหลักว่าการสืบราชสมบัติให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯ  จนมาถึงรัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 (แก้ไขเพิ่มเติม 2495) ที่กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ จะทำไม่ได้ 

ข้อห้ามแก้ไขหรือยกเลิกกฎมณเฑียรบาลฯ ผ่อนคลายมากขึ้นในรัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 และรัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญสามฉบับนี้ กำหนดให้การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ ทำโดยใช้วิธีอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ คณะรัฐมนตรี หรือส.ส. จำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนด สามารถเสนอร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ เพื่อให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระได้ ภายใต้หลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงมีอำนาจพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ

อย่างไรก็ดี ตั้งแต่ รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 มาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2560 ฝ่ายนิติบัญญัติก็ไม่มีอำนาจในการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ อีกต่อไป ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทเพียงแต่การรับทราบการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ เท่านั้น เนื่องจากรัฐธรรมนูญทั้งสี่ฉบับ กำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิม ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภา เพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ (กรณียุบสภาผู้แทนราษฎร ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รับทราบ) และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมาย

พระมหากษัตริย์ยับยั้งร่างพระราชบัญญัติได้ แต่ยับยั้งร่างแก้รัฐธรรมนูญไม่ได้

อำนาจยับยั้งร่างกฎหมาย (Veto) เป็นหนึ่งในอำนาจของประมุขของรัฐที่สามารถใช้ “หน่วงเวลา” หรือไม่ประกาศใช้ร่างกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาเห็นชอบมาแล้ว เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติทบทวนร่างกฎหมายนั้นอีกครั้ง เพื่อให้กระบวนการตรากฎหมายรอบคอบและคำนึงถึงอำนาจจากฝ่ายต่างๆ อย่างครบถ้วน ซึ่งอำนาจนี้ไม่ได้เพิ่งมีขึ้น แต่มีในรัฐธรรมนูญไทยมานานแล้ว และไม่ได้เป็นขั้นตอนพิเศษเฉพาะในประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเท่านั้น แต่ประเทศที่ใช้ระบบสาธารณรัฐบางประเทศก็กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายได้ เช่น บราซิล อิตาลี โปรตุเกส หรือเกาหลีใต้

สำหรับกรณีของประเทศไทย พระมหากษัตริย์จะมีพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ หรือร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมได้หรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญว่ากำหนดไว้อย่างไร รัฐธรรมนูญฉบับแรก ซึ่งไม่ได้รับรองพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการยับยั้งร่างกฎหมายไว้ ขณะที่รัฐธรรมนูญบางฉบับ รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายไว้ โดยสามารถแบ่งได้สองกลุ่ม คือ พระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ และพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

โดยหลักแล้ว รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับมักจะกำหนดพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติไว้ ว่าหากร่างพระราชบัญญัติใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือเมื่อพ้นเวลาที่กำหนดแล้วไม่ได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด เช่น ในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดไว้ว่า

“มาตรา 146 ร่างพระราชบัญญัติใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนําร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่งเมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนําพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว”

ถ้าหากรัฐธรรมนูญฉบับใดรับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วย ก็จะ “อนุโลม” เอากระบวนการตราพระราชบัญญัติรวมไปถึงการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติมาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เท่าที่ไม่ขัดกับกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การจะดูว่ารัฐธรรมนูญฉบับใดบ้างที่รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ก็ต้องดูว่าในบทบัญญัติที่กำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ได้เขียนให้อนุโลมนำบทบัญญัติที่รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชพระบัญญัติมาใช้ด้วยหรือไม่

รัฐธรรมนูญไทยที่รับรองทั้งพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มีทั้งสิ้นเก้าฉบับ

  1. รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (มาตรา 39, 63) 
  2. รัฐธรรมนูญ 2492 (มาตรา 76,77,173) 
  3. รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 (มาตรา 72,111) 
  4. รัฐธรรมนูญ 2511 (มาตรา 74,75,169) 
  5. รัฐธรรมนูญ 2517 (มาตรา 98,99,228) 
  6. รัฐธรรมนูญ 2521 (มาตรา 77,78,194) 
  7. รัฐธรรมนูญ 2534 (มาตรา 88,89,211) 
  8. รัฐธรรมนูญ 2540 (มาตรา 93,94,313) 
  9. รัฐธรรมนูญ 2550 (มาตรา 150,151,291)

อย่างไรก็ดี มีรัฐธรรมนูญบางฉบับที่รับรองเพียงพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่ได้รับรองพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม คือ รัฐธรรมนูญ 2489 ซึ่งในมาตรา 85 ว่าด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ได้อนุโลมมาตรา 21 ที่กำหนดเรื่องพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติมาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ดังนั้น ตามหลักเกณฑ์รัฐธรรมนูญ 2489 พระมหากษัตริย์จึงมีพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่มีพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม และรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ไม่ได้รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไว้เช่นกัน เพราะในมาตรา 256 ซึ่งกำหนดเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ได้ให้ “อนุโลม” เอามาตรา 146 เรื่องการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติเอามาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม