อำนาจยับยั้งร่างกฎหมาย คืออะไร?
อำนาจยับยั้งร่างกฎหมาย (Veto) เป็นหนึ่งในอำนาจของประมุขของรัฐที่จะ “หน่วงเวลา” หรือไม่ประกาศใช้ร่างกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาเห็นชอบมาแล้ว เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติทบทวนร่างกฎหมายนั้นอีกครั้ง กระบวนการตรากฎหมายจะได้รอบคอบและคำนึงถึงอำนาจจากฝ่ายต่างๆ มากยิ่งขึ้น ซึ่งอำนาจนี้ไม่ได้มีเพียงแต่ในระบบกฎหมายของไทย หรือประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเท่านั้น แต่ประเทศที่ใช้ระบบสาธารณรัฐบางประเทศก็กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายได้ เช่น บราซิล อิตาลี โปรตุเกส เกาหลีใต้
สำหรับประเทศไทย พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายได้ ตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ อาจแบ่งพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างกฎหมายได้ สองกลุ่ม คือ พระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ และพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับเคยเขียนรับรองทั้งพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเอาไว้อย่างชัดเจน โดยเขียนว่าหลังจากการพิจารณาผ่านความเป็นชอบของรัฐสภามาแล้ว เมื่อนายกรัฐมนตรี นำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ แล้ว พระมหากษัตริย์อาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติได้ โดยการพระราชทานร่างพระราชบัญญัตินั้นคืนกลับมายังรัฐสภา หรือไม่พระราชทานคืนกลับมาภายในกรอบระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด
สำหรับรัฐธรรมนูญ 2560 เขียนถึงพระราชอำนาจในการ Veto เอาไว้ในมาตรา 146 ดังนี้
“มาตรา 146 ร่างพระราชบัญญัติใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนําร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่งเมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนําพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว”
จะเห็นได้ว่า มาตรา 146 ไม่ได้ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในกระบวนการออกกฎหมายเหนือกว่ารัฐสภา การ Veto นั้นจะมีผลเป็นการ “หน่วงเวลา” เอาไว้ช่วงหนึ่ง เพื่อให้เกิดการพิจารณาทบทวนอีกครึ่งให้ละเอียดรอบคอบมากขึ้น และจะมีผลมากสำหรับร่างกฎหมายที่เสียงของรัฐสภาลงมติมาอย่างสูสี หากพระมหากษัตริย์ Veto ร่างกฎหมายใด แต่รัฐสภายังคงลงมติอีกครั้งด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ยืนยันให้ผ่านกฎหมายดังกล่าว หากพระมหากษัตริย์ยังไม่ลงพระปรามภิไธย นายกรัฐมนตรีก็สามารถประกาศใช้กฎหมายนั้นๆ ได้เลย
ส่วนการรับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น รัฐธรรมนูญก่อนหน้านี้หลายฉบับมักจะระบุในบทญัตติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่าให้ “อนุโลม” เอากระบวนการตราพระราชบัญญัติรวมไปถึงการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติมาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เท่าที่ไม่ขัดกับกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การจะดูว่ารัฐธรรมนูญฉบับใดบ้างที่รับรองพระราชอำนาจ การ Veto ก็ต้องดูว่า ในบทบัญญัติที่กำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ได้เขียนให้อนุโลมนำบทบัญญัติที่รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชพระบัญญัติมาใช้ด้วยหรือไม่
รัฐธรรมนูญไทยที่รับรองทั้งพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มีทั้งสิ้นเก้าฉบับ
1) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (มาตรา 39, 63)
2) รัฐธรรมนูญ 2492 (มาตรา 76,77,173)
3) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 (มาตรา 72,111)
4) รัฐธรรมนูญ 2511 (มาตรา 74,75,169)
5) รัฐธรรมนูญ 2517 (มาตรา 98,99,228)
6) รัฐธรรมนูญ 2521 (มาตรา 77,78,194)
7) รัฐธรรมนูญ 2534 (มาตรา 88,89,211)
8) รัฐธรรมนูญ 2540 (มาตรา 93,94,313)
9) รัฐธรรมนูญ 2550 (มาตรา 150,151,291)
รัฐธรรมนูญบางฉบับ ไม่ให้อำนาจยับยั้งร่างพ.ร.บ./ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญหลายฉบับจะรับรองทั้งพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ และพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม แต่รัฐธรรมนูญบางฉบับก็ไม่ได้ระบุเรื่องกระบวนการตรากฎหมายและการยับยั้งร่างกฎหมาย และบางฉบับก็รับรองเพียงพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่รับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
ตัวอย่างของรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุเรื่องกระบวนการตรากฎหมายและการ Veto กฎหมายไว้เลย คือ บรรดารัฐธรรมนูญที่เป็นผลพวงจากการรัฐประหาร ได้แก่ ธรรมนูญการปกครอง 2502, ธรรมนูญการปกครอง 2515, รัฐธรรมนูญ 2519, รัฐธรรมนูญ 2520, ธรรมนูญการปกครอง 2534 ซึ่งรัฐธรรมนูญเหล่านี้มักมีเนื้อหาสั้น กระทัดรัด จึงมักกำหนดว่าหากเรื่องใดๆ ไม่มีระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้วินิจฉัยไปตาม “ประเพณีการปกครอง”
นอกจากรัฐธรรมนูญที่มาจากการรัฐประหารแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับแรก ที่ใช้ชื่อว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ก็ไม่ได้รับรองพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ในการ Veto เช่นกัน
อย่างไรก็ดี มีรัฐธรรมนูญบางฉบับที่รับรองเพียงพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่ได้รับรองพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม คือ รัฐธรรมนูญ 2489 ซึ่งในมาตรา 85 ว่าด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ได้อนุโลมมาตรา 21 ที่กำหนดเรื่องพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติมาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ดังนั้น ตามหลักเกณฑ์รัฐธรรมนูญ 2489 พระมหากษัตริย์จึงมีพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่มีพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ให้พระมหากษัตริย์ Veto ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าอย่างรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 จะรับรองทั้งพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ดูเหมือนว่าจะเดินตามรอยรัฐธรรมนูญ 2489 รับรองเพียงพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น แต่ไม่รับรองพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 256 ซึ่งกำหนดเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ได้ให้ “อนุโลม” เอามาตรา 146 เรื่องการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติเอามาใช้กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติ และผ่านการแก้ไขอีกครั้งตามข้อสังเกตพระราชทานของพระมหากษัตริย์มาแล้ว ไม่ได้ระบุถึงพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงเท่ากับไม่มีพระราชอำนาจเช่นนี้อยู่ในระบบกฎหมายปัจจุบัน
อีกทั้งเมื่อพิจารณาจากมาตรา 256 ซึ่งกำหนดกลไกใหม่ที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ และทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้แก้ไขยาก โดยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเรื่องสำคัญจะต้องมีการทำ “ประชามติ” เช่น การแก้ไข หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังกำหนดกลไกให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาตรวจสอบได้ ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น แก้ไขเรื่องที่ “ต้องห้าม” แก้ไข คือ เปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ หรือมีเนื้อหาแก้ไขเรื่องที่ต้องทำประชามติหรือไม่ โดยวางให้ศาลรัฐรรมนูญเป็นองค์กรสำคัญที่จะตรวจสอบความรอบคอบและมีอำนาจคล้ายการ Veto ไปในตัวอยู่แล้ว
จึงเห็นได้ว่า มาตรา 256 นั้นถูกออกแบบมาอย่างดี และละเอียดรอบคอบ แตกต่างไปจากฉบับก่อนอย่างมีนัยยะสำคัญ การที่รัฐธรรมนูญไม่ได้รับรองพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น จึงไม่ใช่เรื่องผิดพลาดในขั้นตอนการยกร่าง แต่เป็นเพราะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดกลไกอื่นในการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของสภา จนทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ขึ้นชื่อว่าแก้ไขยากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ อยู่แล้ว จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จะเดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2489 รับรองเพียงแต่พระราชอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ แต่ไม่ให้มีพระราชอำนาจในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอีกชั้นหนึ่ง
10 กันยายน 2564 ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นระบบเลือกตั้ง ส.ส. ผ่านความเห็นชอบของที่ประชุมร่วมกันรัฐสภาด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 472 เสียง ไม่เห็นชอบ 33 เสียง และงดออกเสียง 187 ท่ามกลางข้อเสนอแก้ไขมากมายถึง 13 ร่างก็ผ่านมาได้เพียงฉบับเดียวนับเป็นครั้งแรกที่ฝ่ายนิติบัญญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ได้สำเร็จ หลังจากความพยายามที่ล้มเหลวครั้งหนึ่งในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องวิธีแก้รัฐธรรมนูญ และตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) มาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ วาระสามเมื่อ 17 มีนาคม 2564 เพราะจำนวนเสียงเห็นชอบของสมาชิกรัฐสภามีเพียง 208 เสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งที่ต้องการถึง 369 เสียง
หลังจากรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เรื่องระบบเลือกตั้ง ในวาระสามไปแล้ว ขั้นตอนหลังจากนั้นจึงต้องทิ้งช่วงรอถึง 15 วันก่อนจากนั้นนายกฯ จึงค่อยนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อไป ซึ่งวิษณุ เครืองาม รองนายกฯ ก็ได้ออกมาเปิดเผยกับสื่อว่า พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกฯ ได้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ ไปแล้วเมื่อ 4 ตุลาคม 2564 เท่ากับว่ากระบวนการต่อจากนั้น คือ รอให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย เพื่อประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาต่อไป
โดยที่ มาตรา 256 กำหนดว่าหลังจากรอ 15 วันแล้วให้นายกฯ ขึ้นทูลเกล้า และให้นำมาตรา 81 มาบังคับใช้กับกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญโดยอนุโลมเท่านั้น โดยไม่ได้กำหนดระยะเวลาว่าการลงพระปรมาภิไธยจะเกิดขึ้นภายในระยะเวลาใด