ตามทันประเด็นร้อนผ่านข้อกฎหมาย ทำความเข้าใจ มาตรา 144 และปัญหาของ “งบกลาง”

2 สิงหาคม 2564 เสียงข้างมากของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 (กมธ. งบประมาณปี 65) มีมติให้แปรญัตติงบประมาณที่ถูกตัดลดคืนรายการงบกลางทั้งหมด ตามญัตติที่เสนอโดยกมธ. จากพรรคพลังประชารัฐ ด้วยคะแนนเสียง 35 ต่อ 7 เสียง โดยกมธ. จากเพื่อไทยก็โหวตเห็นด้วยกับญัตตินี้ ขณะที่เสียงข้างน้อย หกคน คือพรรคก้าวไกล และหนึ่งคนจากพรรคประชาชาติ 
มติดังกล่าวนำมาสู่ประเด็นร้อนแรงในสื่อสังคม เมื่อพรรคก้าวไกลออกมาแสดงจุดยืนว่าไม่เห็นด้วยกับมติดังกล่าว และเห็นว่างบที่ถูกตัดลดนั้น ควรนำไป “โปะ” ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรายการอื่นที่เกี่ยวกับสวัสดิการสังคม เช่น สำนักงานกองทุนหลักประกันสุขภาพ กองทุนประกันสังคม ทั้งยังยืนยันว่าหากโปะงบที่ถูกตัดไปยังงบกลาง จะเป็นการ “ตีเช็คเปล่า” ให้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีอำนาจมากในการใช้งบและตรวจสอบได้ยาก และส.ส.ของพรรคก้าวไกลยังระบุว่า เหตุที่กมธ. ข้างมากเลือกนำงบที่ถูกตัดไปโปะงบกลาง ก็เพราะหวั่นจะขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 44 ขณะที่ทางพรรคเพื่อไทยชี้แจงว่า เหตุที่ต้องนำงบเข้างบกลาง ไม่ใช่การตีเช็คเปล่าให้พลเอกประยุทธ์ แต่เพื่อรับมือกับปัญหาวิกฤติโควิด-19
จากประเด็นปัญหาที่นำไปสู่การแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของผู้คนในสังคม ชวนอ่านข้อเขียนจาก อานันท์ กระบวนศรี นักศึกษาปริญญาโท กฎหมายมหาชน (เน้นด้านการคลัง) ประเทศฝรั่งเศส ที่เขียนอธิบายถึงขอบเขตการแปรญัตติตัดลดงบประมาณ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 144 และการนำไปโปะงบรายการอื่น ปัญหาของ “งบกลาง” และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นหากตัดลดงบประมาณและนำไปใส่ในงบกลาง
รัฐธรรมนูญห้ามส.ส. เพิ่มงบ ตัดลดงบโปะรายการอื่นได้ หากไม่ทำให้ส.ส. มีส่วนใช้งบทางตรง/ทางอ้อม
กระบวนการพิจารณางบประมาณ โดยหลักแล้วจะมีสี่ขั้นตอนที่สำคัญได้แก่ 1) การเสนองบประมาณโดยฝ่ายบริหาร 2) การพิจารณาอนุมัติงบประมาณโดยฝ่ายนิติบัญญัติ 3) การบริหารงบประมาณโดยฝ่ายบริหาร และ 4) การควบคุมตรวจสอบภายหลังการใช้จ่ายงบประมาณโดยรัฐสภา ศาลหรือองค์กรอิสระ
กรณีที่เป็นประเด็นร้อนในสังคม “มาตรา 144” เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงขั้นตอนการพิจารณาอนุมัติงบประมาณโดยฝ่ายนิติบัญญัติหรือโดยรัฐสภา (ขั้นตอนที่ 2)
มาตรา 144 วรรคหนึ่งและวรรคสอง บัญญัติว่า 
“มาตรา 144 ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ 
(1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ 
(2) ดอกเบี้ยเงินกู้ 
(3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย
ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทำด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้”
ใจความของมาตรา 144 คือ การพิจารณางบประมาณ ห้ามไม่ให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงไปในทาง “เพิ่มเติม” งบ เพราะโดยหลักแล้วฝ่ายบริหารมีหน้าที่ในการจัดเก็บรายได้และจัดทำงบประมาณ หากฝ่ายนิติบัญญัติแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มงบประมาณขึ้นมา ก็จะกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติจึงต้องอยู่ภายใต้ “หลักการห้ามฝ่ายนิติบัญญัติในการริเริ่มการจ่ายเงินแผ่นดิน” ซึ่งป้องกันไม่ให้สมาชิกรัฐสภาเข้าไปมีส่วนไม่ว่าจะในทางตรงหรือในทางอ้อมต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ฝ่ายนิติบัญญัติมีหน้าที่ในการพิจารณาและอนุมัติร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายที่ฝ่ายบริหารเสนอมาเท่านั้น 
หากฝ่ายนิติบัญญัติแปรญัตติเพิ่มเติมงบประมาณจึงเป็นการแทรกแซงและสร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่ฝ่ายบริหาร หน้าที่ของรัฐสภาจึงมีเพียงแค่ตรวจสอบว่ารายการงบประมาณใด ๆ ที่ไม่คุ้มค่า ไม่เหมาะสม และทำการ “ปรับลด” ได้เท่านั้น เพราะไม่ได้เป็นการเพิ่มภาระให้ฝ่ายบริหารไปหารายได้มาเพิ่มเติม เว้นแต่สามเรื่องที่จำเป็นมาก ๆ รัฐธรรมนูญห้ามไม่ให้ปรับลด ได้แก่ (1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ (2) ดอกเบี้ยเงินกู้ และ (3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย สองประเภทแรก คือ เงินกู้ เมื่อมีหนี้ที่ต้องชำระ จึงปรับลดงบประมาณส่วนนี้ไม่ได้ ส่วนข้อที่สาม เช่น พวกเงินเดือนข้าราชการ ที่กฎหมายบังคับให้ต้องจ่ายเรื่อย ๆ 
อย่างไรก็ดี มาตรา 144 วรรคสอง กำหนดห้ามไม่ให้ส.ส. ส.ว. หรือกมธ. แปรญัตติหรือการกระทำการใดที่ทำให้ส.ส. ส.ว. หรือกมธ. มีส่วนในการใช้งบประมาณรายจ่ายไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม โดยเหตุที่กำหนดไว้แบบนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการแปรญัตติเอางบไปลงพื้นที่ของตัวเอง เหมือนที่เคยมีในอดีต เช่น การนำงบไปลงกับการสร้างศาลา สนามฟุตบอล สะพาน ฯลฯ และหากไปย้อนไปพิจารณาถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แม้ในบันทึกความเห็นของคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานนั้น จะไม่ได้อธิบายเรื่องนี้เอาไว้ แต่ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ที่มีจรัส สุวรรณมาลา เป็นประธานอนุกรรมาธิการด้านการคลัง มองว่าเรื่องงบ ส.ส. เป็นเรื่องสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดแปรญัตติงบประมาณไปเอื้อประโยชน์แก่บรรดา ส.ส. จึงต้องเพิ่มบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้นำเงินงบประมาณที่ส.ส. แปรญัตติ “ปรับลดหรือตัดทอน" ไปไว้ในงบประมาณส่วนใดส่วนหนึ่ง ซึ่งส่วนราชการหรือ ส.ส. เอาไปใช้จ่ายโดยตรงไม่ได้ ส่วนจะนำไปไว้ในส่วนใดนั้น จะพิจารณากำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ไว้ใน พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณต่อไป  
ดังนั้น จะอ้างว่าหากโอนงบประมาณที่แปรญัตติตัดลดไปโปะในงบรายการอื่นจะขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 144 แบบนี้ไม่ได้ มาตรา 144 ไม่ได้มีเจตนารมณ์เช่นนั้น ถ้าตีความ “กว้าง” เท่ากับว่า โอนเงินเข้างบกลางเองก็ไม่ได้ เพราะว่ารัฐบาล ซึ่งมี ส.ส. เป็นกมธ. ก็มี “ส่วนได้เสีย” ในงบนี้โดยตรง กรณีที่จะถือว่ามีส่วนได้เสียโดยตรงหรือโดยทางอ้อมจะต้องเป็นกรณีเช่น ส.ส. ที่เป็น กมธ. โอนงบประมาณที่ถูกตัดออกมาเข้าเป็นงบประมาณในพื้นที่ของตัวเอง เป็นต้น เนื่องจากบทบาทของ กมธ. คือ ทำหน้าที่ช่วยกันตรวจสอบความถูกต้องและความคุ้มค่าของงบประมาณที่ฝ่ายบริหารเสนอเข้ามาในร่างแรกซึ่งจะต้องพิจารณาอย่างเป็นกลางและต้องคำนึงเสนอว่างบประมาณที่ถูกตัดออกไปนั้น เป็นงบประมาณของหน่วยงานอื่นที่ตนเห็นว่าไม่ถูกต้องไม่คุ้มค่าไม่ใช่งบของตนเอง
เมื่อพิจารณาจากข้อกฎหมาย เจตนารมณ์ของกฎหมายและตัวอย่างข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติแล้วอาจสรุปได้ว่าส่วนที่ตัดลดมาสามารถเอาไป “โปะ” งบรายการอื่นได้ แต่จะทำอย่างไรต้องไปดูพ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561อีกที 
“งบกลาง” เบิกจ่ายเร็ว แลกด้วยปัญหาความโปร่งใส
เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติแปรญัตติตัดลดงบประมาณแล้ว หากจะนำไปโปะในงบประมาณรายการอื่น มีประเด็นว่าจะเอาไปโปะที่ “งบกลาง” ได้หรือไม่ ต้องทำความเข้าใจความหมายของงบกลางก่อน
หลักทั่วไปในทางงบประมาณ คือ งบประมาณจะต้องระบุเอาไว้เฉพาะเจาะจงว่าเงินภาษีที่ได้มาจากประชาชนนั้นฝ่ายบริหารจะเอาไปให้ใคร ทำอะไร ใช้เท่าไหร่ เพื่อให้การใช้จ่ายเงินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รอบคอบ และโปร่งใส สิ่งนี้เรียกว่า “หลักงบประมาณรายจ่ายต้องมีลักษณะเฉพาะเจาะจง” อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริง หลังจากอนุมัติงบประมาณไปแล้ว ก็อาจเกิดเหตุการณ์ไม่คาดฝันที่ทำให้รัฐบาลมีภาระรายจ่ายเพิ่มมากขึ้นได้ จึงเกิดสิ่งที่เรียกว่า “งบกลาง” ขึ้นมา คอยอุดช่องว่างในเรื่องนี้
.
ใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ มาตรา 15 กำหนดว่า “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้เพื่อจัดสรรให้แก่ หน่วยรับงบประมาณใช้จ่าย โดยแยกต่างหากจากงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ และให้มีรายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็นด้วย”
เมื่องบกลางคืองบที่ไม่ได้มีหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งรับผิดชอบ และไม่ได้มีการกำหนดรายละเอียดต่างๆ ดังกล่าวไว้อย่างชัดเจน จึงต้องถือว่างบกลางเป็นข้อยกเว้นของหลักงบประมาณรายจ่ายต้องมีลักษณะเฉพาะเจาะจง เพราะไม่ได้ระบุตัวผู้รับงงบประมาณและไม่ได้ระบุว่าจะไปใช้กับเรื่องอะไรบ้าง เมื่องบกลางเป็นข้อยกเว้น การจะปรับกฎหมายเข้ากับข้อยกเว้นได้ต้องตีความกฎหมายอย่างแคบ มิเช่นนั้นงบกลางจะให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารมากเกินไปซึ่งจะทำให้เสียวินัยทางการคลัง
ตัวอย่างของการเบิกจ่ายงบกลางในอดีต เช่น การให้ใช้งบกลางในการจ่ายค่าตอบแทนแก่อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และอาสาสมัครสาธารณสุข กรุงเทพมหานคร (อสส.) รวมจำนวนไม่เกิน 1,054,729 คนต่อเดือน ตั้งแต่เดือน มี.ค. ถึง ก.ย. 2563 (รวม 7 เดือน) กรอบวงเงินไม่เกิน 3,622.3 ล้านบาท ของกรมสนับสนุนบริการสุขภาพ กระทรวงสาธารณสุข หรือ อนุมัติตามที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สตช.) เสนอขออนุมัติงบกลางเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในการชุมนุม จำนวน 191 ล้านบาท เพื่อเป็นค่าน้ำมัน ค่ากำลังพล จัดหาที่พัก ค่าวัสดุอุปกรณ์ รวมถึงในของค่าใช้จ่ายส่วนรถเมล์ ขสมก. เป็นต้น จะเห็นได้ว่าเป็นการให้อำนาจดุลพินิจแก่ฝ่ายบริหารเป็นอย่างมากในการพิจารณาใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าว แม้ข้อดีคือทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณเป็นไปอย่างรวดเร็ว แต่ก็ต้องแลกมาด้วยข้อเสียคือปัญหาในเรื่องของความโปร่งใส
อย่างไรก็ดี พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561  หลักในการตั้งงบกลางว่าไว้ในมาตรา 22 ว่า “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง ให้ตั้งได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุผลและความจําเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง” และในมาตรา 20 (6) กำหนดหลักในการตั้งงบกลาง รายการเงินสํารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น ให้ตั้งได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน ความมั่นคงของรัฐ การเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และภารกิจที่เป็น ความจําเป็นเร่งด่วนของรัฐ
นอกจากนี้ในมาตรา 7 ยังกำหนดว่า “การกู้เงิน การลงทุน การตรากฎหมาย การออกกฎ หรือการดําเนินการใด ๆ ของรัฐที่มีผลผูกพันทรัพย์สินหรือก่อให้เกิดภาระทางการเงินการคลังแก่รัฐ ต้องพิจารณาความคุ้มค่า ต้นทุน และผลประโยชน์ เสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนความยั่งยืนทางการคลังของรัฐด้วย”
การที่กมธ. งบประมาณปี 65 ส่วนหนึ่งอ้างว่า เมื่อแปรญัตติตัดลดงบประมาณแล้ว จึงจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องนำไปจัดสรรเข้างบกลาง ขณะกมธ. จากทางพรรคก้าวไกลเสนอว่าจัดสรรงบประมาณตรงนี้ไปให้กับหน่วยงานต่าง ๆ เช่น กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.), สำนักงานประกันสังคม, และสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจชัดเจน ทำให้การจัดสรรเงินให้แก่หน่วยงานเหล่านี้มีความโปร่งใสมากกว่า 
ถึงแม้จะมีการระบุเอาไว้ชัดเจนว่าเงินที่จัดสรรเข้างบกลางส่วนนี้จะต้องเอาไปใช้ในเรื่องของการแก้ไขปัญหาโควิด-19 เท่านั้น แต่เมื่อมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่จะสามารถนำงบประมาณตรงนี้ไปใช้ได้อย่างชัดเจนเป็นรูปธรรมมากกว่า จึงไม่สามารถจัดสรรเงินจำนวนดังกล่าวให้เป็นงบกลางได้ตามมาตรา 22 อีกทั้งงบกลางเป็นข้อยกเว้นของหลักทั่วไปว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายต้องมีลักษณะเฉพาะเจาะจง เมื่อกฎหมายใช้คำว่า “เหตุผลและความจำเป็นที่ไม่อาจจัดสรรหรือไม่สมควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบได้โดยตรง” ต้องตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัด การจะจัดสรรงบกลางจึงต้องใช้ความระมัดระวังเป็นอย่างมาก ถ้างบกลางมากเกินไปและ/หรือไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้ ก็จะขัดกับหลักความโปร่งใสซึ่งเป็นหนึ่งในกรอบวินัยทางการคลังตามรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้กำหนดให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ กำหนดสัดส่วนของงบกลางเพื่อเป็นกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐตามมาตรา 11 (4) ซึ่งคณะกรรมการได้เริ่มประกาศใช้เป็นครั้งแรกในปี 2561 และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมปัจจุบัน คือ ครั้งที่ 4 ในปี 2563  ปัจจุบันกฎหมายกำหนดเอาไว้ว่าสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ต้องตั้งไม่น้อยกว่าร้อยละสอง แต่ไม่เกินร้อยละสามจุดห้าของงบประมาณรายจ่ายประจำปี อย่างไรก็ตาม กรอบดังกล่าวก็มีสถานะเป็นเพียงกฎเกณฑ์ที่มีฐานะเป็นกฎหมายลำดับรอง ฝ่ายบริหารสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตามความเหมาะสมแก่สภาวการณ์ของประเทศ จึงไม่ได้มีผลใช้บังคับและมีบทลงโทษเด็ดขาดในกรณีที่มีการฝ่าฝืนแต่อย่างใด อาจกล่าวได้ว่า เป็นกรอบวินัยทางการคลังที่มีสภาพบังคับในทางการเมืองมากกว่าที่จะสามารถใช้เป็นมาตรการในทางกฎหมายที่ศาลอาจนำมาปรับใช้ชี้ขาดคดี
นอกจากพ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กฎหมายลำดับรองอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับงบกลาง ได้แก่ ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พ.ศ. 2562 แต่ก็ไม่ได้กำหนดกรอบหรือวิธีการตรวจสอบมากมาย ส่วนมากแล้วมีลักษณะเป็นการตรวจสอบภายหลังการใช้จ่ายเงินมากกว่า เช่น ต้องรายงานผลการใช้จ่ายเงินภายใน 15 วัน นับแต่วันสิ้นไตรมาสและวันที่การใช้จ่ายงบประมาณแล้วเสร็จ ตามข้อ 12 ดังนั้น งบกลางจึงเป็นเงินงบประมาณประเภทที่รัฐบาลสามารถจัดสรรได้อย่างอิสระนั่นเอง
ตั้งงบกลางสูงเกินไป ควบคุมตรวจสอบไม่ได้ เสี่ยงขัดวินัยการคลังตามรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำหนดให้รัฐต้องเคารพต่อหลักวินัยทางการคลัง ดังที่ปรากฎในมาตรา 62 วรรคหนึ่ง “รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม” และมาตรา 142 “ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงินและความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่าง ๆ  ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ” 
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าการจัดสรรเงินงบประมาณอาจขัดหรือแย้งต่อมาตรา 22 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่เนื่องจากกฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายใหม่ที่ไม่เคยมีการใช้บังคับมาก่อนในประเทศไทย จึงยังไม่มีความชัดเจนแน่นอนในการใช้บังคับกฎหมายดังกล่าว  
ทั้งนี้ อาจต้องพิจารณาจากแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 3-4/2557 คดีร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินในโครงการรถไฟความเร็วสูงเมื่อปี 2557 ที่ศาลได้มีการนำหลักวินัยทางการคลังมาปรับใช้ในคดี
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 3-4/2557 ศาลวางหลักว่า ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญจะไม่ได้บัญญัติความหมายของกรอบวินัยการเงินการคลังไว้อย่างชัดเจนและยังไม่มีการตรากฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังขึ้นใช้บังคับตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 167 วรรคสาม แต่ในปัจจุบันพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ที่ใช้บังคับอยู่ ได้บัญญัติเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณ การใช้จ่ายและการควบคุมงบประมาณ และการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งครอบคลุมถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงิน การจัดหารายได้ การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การก่อหนี้ ภาระทางการเงินของรัฐ และการอื่นที่เกี่ยวข้องซึ่งจะต้องใช้เป็นกรอบในการจัดหารายได้ กำกับการใช้จ่ายเงินตามหลักการรักษาเสถียรภาพ การพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และความเป็นธรรมในสังคม แต่ร่างพระราชบัญญัตินี้บัญญัติให้สามารถนำเงินกู้ไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังตามร่างมาตรา 6 ถึงแม้จะกำหนดให้คณะรัฐมนตรีรายงานการกู้เงิน ผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการดำเนินการตามแผนงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามร่างมาตรา 18 แต่ก็เป็นการแจ้งเพื่อทราบเท่านั้น รัฐสภาไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้แต่ประการใด ประกอบกับความไม่ชัดเจนในรายละเอียดของแผนงานหรือโครงการที่จะใช้จ่ายเงิน การจัดหารายได้เพื่อชดใช้หนี้ หรือการบริหารจัดการกำกับการใช้จ่ายเงิน  อีกทั้งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวยังเป็นการสร้างภาระผูกพันทางการเงินแก่ประเทศเป็นจำนวนมหาศาลและเป็นระยะเวลายาวนาน โดยไม่มีหลักประกันความเสี่ยงภัยทางการเงินการคลังและระบบเศรษฐกิจของประเทศอย่างเพียงพอ เมื่อการจ่ายเงินกู้ตามร่างพระราชบัญญัตินี้ไม่ได้ดำเนินการตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ หมวด 8 จึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 170
หากว่าตามแนวคำพิพากษาของศาลคดีนี้ ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2565 อาจถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่าขัดต่อหลักวินัยทางการคลังที่รัฐธรรมนูญรับรอง เพราะไม่มีแผนอะไรที่ชัดเจนในการใช้จ่ายเงินจำนวนนี้ มีแค่ข้อจำกัดที่บอกว่าเอาไปใช้เพื่อแก้ปัญหาโควิดเท่านั้น อีกทั้งยังขัดต่อมาตรา 22 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องปฏิบัติตามตามมาตรา 62 ประกอบมาตรา 142 
ปัญหาในทางปฏิบัติคือตอนนี้ประเทศไทยเผชิญหน้ากับวิกฤติโควิด-19 หากนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว อาจทำให้ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2565 ถูกอนุมัติล่าช้าออกไปอีก
หากกฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศใช้จริง ๆ ขั้นตอนต่อไปก็จะเป็นการตรวจสอบภายหลังการใช้จ่ายเงินงบประมาณ (ขั้นตอนที่ 4) มาถึงตรงนี้ฝ่ายค้านในสภา สื่อมวลชน และประชาชนจะต้องช่วยกันตรวจสอบข้อมูลการใช้จ่ายเงินดังกล่าวว่าเป็นไปเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องโควิดจริง ๆ หรือไม่ นอกจากนี้ ยังเป็นบทบาทขององค์กรตรวจสอบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือเอกชน เช่น สตง. ป.ป.ช. TDRI ที่ต้องช่วยกันตรวจสอบการใช้เงินดังกล่าวให้เป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงินภาษีอย่างแท้จริง มิใช่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใด