5 เหตุผล ที่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรคว่ำการแก้รัฐธรรมนูญ

9 กุมภาพันธ์ 2564 รัฐสภาลงมติด้วยเสียงส่วนใหญ่ 366 เสียง ประกอบไปด้วย ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ พรรคเล็กอื่นๆ และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) เพื่อส่งคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ให้วินิจฉัยว่า รัฐสภามีอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามข้อเสนอของ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาล และส.ส.พรรคเพื่อไทย เพื่อเปิดทางให้ตั้ง สสร. มาเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ ผลจากคำร้องฉบับนี้อาจเป็นอีกหนึ่งการ "ถ่วงเวลา" ทำให้กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญช้าออกไป หรืออาจนำไปสู่การ “คว่ำ” ความหวังที่จะออกจากกติกาการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ คสช. วางแผนการสืบทอดอำนาจเอาไว้
คำร้องที่ส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เสนอโดยไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.ที่เคยอยู่พรรคประชาชนปฏิรูป และยุบพรรคของตัวเองย้ายมาอยู่รวมกับพรรคพลังประชารัฐ และสมชาย แสวงการ ส.ว.แต่งตั้งหลายสมัย ให้เหตุผลว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญปัจจุบันไม่มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจใครจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เหมือนในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 จึงต้องยึดหลักกฎหมายมหาชน “ไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ” เมื่อไม่มีกฎหมายให้อำนาจเอาไว้ รัฐสภาจึงไม่มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีอำนาจตามมาตรา 256 เพียงการแก้ไขเพิ่มเติมเท่านั้น จึงขอให้ศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจตาม มาตรา 210 (2) วินิจฉัยขอบเขตอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาว่า สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ตั้ง สสร. ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ได้หรือไม่
ต่อมา 18 กุมภาพันธ์ 2564 ศาลรัฐธรรมนูญได้มีการประชุมคดี โดยมีคำสั่งรับคำร้องพิจารณาอำนาจหน้าที่รัฐสภาไว้ในพิจารณา และเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาคดีให้ผู้ที่เกี่ยวข้องสี่คน ได้แก่ มีชัย ฤชุพันธ์ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ สมคิด เลิศไพฑูรย์ และอุดม รัฐอมฤต ซึ่งเป็นทำความเห็นยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญภายในวันพุธที่ 3 มีนาคม 2564 โดยศาลรัฐธรรมนูญจะประชุมคดีครั้งต่อไปในวันพฤหัสบดีที่ 4 มีนาคม 2564
ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า ผู้เกี่ยวข้องสี่คนล้วนเป็น  “มือร่างรัฐธรรมนูญ คสช.” ทั้งสิ้น บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฎิรูปประเทศ ซึ่งถูกคว่ำไปในที่ประชุมสปช. เมื่อ 6 กันยายน 2558  มีชัย ฤชุพันธ์ และอุดม รัฐอมฤต เป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ที่ต่อมากลายมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ส่วนสมคิด เลิศไพฑูรย์ เคยเป็นสสร. ที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 อีกทั้งยังเป็นที่ปรึกษาประจำคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญอีกด้วย
 
จากสถานการณ์ในสภาที่พยายาม “ยื้อ” ความหวังในการแก้รัฐธรรมนูญของประชาชน โดยอาศัยกลไกของ “คนกลาง” อย่างศาลรัฐธรรมนูญ และการให้เฉพาะมือร่างรัฐธรรมนูญมาทำความเห็นประกอบการพิจารณา โดยไม่ได้มีการเปิดรับฟังความเห็นจากผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องรายอื่น หรือแม้แต่นักวิชาการรายอื่นที่เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนและไม่มีส่วนได้เสียในการร่างรัฐธรรมนูญ จึงเห็นได้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะคนกลาง ที่เป็นตัวแทนของความยุติธรรม ยิ่งไม่ควร “คว่ำ” ความหวังในการแก้รัฐธรรมนูญ เปิดทางให้มี สสร. ที่เป็นตัวแทนประชาชนมาเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ด้วยห้าเหตุผล ดังนี้
หนึ่ง รัฐสภา แม้จะประกอบไปด้วย ส.ว. 250 คนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน แต่รัฐธรรมนูญก็เขียนให้เป็นผู้แทนปวงชน และ ส.ส. อีก 500 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สามารถใช้ “อำนาจนิติบัญญัติ” อันเป็นหนึ่งในอำนาจอธิปไตยที่เป็นของประชาชน ดังนั้น การใช้อำนาจของรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยจึงต้องสะท้อนถึงเจตนารมณ์ของประชาชน เมื่อผู้แทนประชาชนต้องการให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยตั้ง สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญ รัฐสภาจึงเป็นด่านขั้นต้นที่สามารถตัดสินใจใช้อำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้
สอง ภายหลังจากร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาของรัฐสภา วาระที่สาม ก็ต้องจัดให้มีการทำ “ประชามติ” เป็นขั้นตอนที่ให้ประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของอำนาจอธิปไตยและเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นผู้ตัดสินใจชี้ชะตาอนาคตของประเทศชาติ ในขั้นตอนนี้ ไม่ว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อตั้ง สสร. มาร่างรัฐธรรมนูญใหม่จะเกิดขึ้นหรือไม่ ท้ายที่สุดแล้วผู้ที่ตัดสินใจคือ “ประชาชน” ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่ควรปิดโอกาสการตัดสินใจของประชาชน ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 ก็กำหนดกติกาไว้ว่า หากมีการแก้ไขบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็ต้องทำประชามติ
สาม ที่มาของศาลรัฐธรรมนูญ มีความเชื่อมโยงกับประชาชนน้อย บางส่วนมาจากการคัดเลือกของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา บางส่วนมาจากการคัดเลือกของที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด อีกทั้งกรรมการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ก็ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชน เช่น ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด และจะได้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ยังต้องได้รับความเห็นชอบของ ส.ว.แต่งตั้ง อีกด้วย
ดังนั้นหากศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจชี้ขาด จนส่งผลให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต้องทำประชามตินั้นตกไป จะกลายเป็นว่าเสียงของตุลาการเพียงเก้าคน กลับมีน้ำหนักจนสามารถ “ปัด” ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ ส.ส. เสนอให้ตกไปได้ และยังเป็นการปิดทางไม่ให้เจ้าของประเทศชี้ขาดการแก้รัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติ
สี่ กระบวนการเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญขาดความชอบธรรม ทางด้านกระบวนการ ในรัฐธรรมนูญมาตรา 210 (2) กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัย "ปัญหา" เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในกรณีนี้ รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจรัฐสภาในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว และเมื่อรัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก็ให้ผ่านในวาระที่หนึ่ง รับหลักการ นั่นย่อมแสดงให้เห็นว่ารัฐสภาทราบถึงอำนาจหน้าที่ของตนดีอยู่แล้ว หากรัฐสภาเข้าใจอำนาจหน้าที่ของตนเองผิด ก็สามารถแก้ไขโดยการลงมติไม่รับร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในวาระสามได้ เมื่อรัฐสภาทราบอำนาจหน้าที่ของตน และยังมีหนทางไปต่อได้หากสำคัญผิดในเรื่องอำนาจหน้าที่ กรณีนี้ จึงไม่ใช่กรณีที่มี "ปัญหา" อำนาจหน้าที่ของรัฐสภาเกิดขึ้น
นอกจากนี้แล้ว กระบวนการดังกล่าวยังขาดความชอบธรรมด้านตัว “ผู้เสนอ” ส่งเรื่องดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ไม่ใช่ผู้ที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนทั้งหมด เพราะมติของรัฐสภาที่ผ่านมาแล้วนั้น กว่าจะยื่นศาลรัฐธรรมนูญได้ ต้องอาศัยเสียงของ ส.ว. (ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน) กว่า 230 เสียง ช่วยดันให้พรรคพลังประชารัฐและพรรคเล็กอื่นๆ รวมเสียงกันอีก 136 เสียง ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้
ในขณะที่เสียงของ ส.ส.พรรคอื่นๆ จำนวนถึง 316 เสียง รวมไปถึงพรรคร่วมรัฐบาลอย่างประชาธิปัตย์และภูมิใจไทย กลับโหวตไม่เห็นด้วยที่จะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย หากพิจารณาเสียงของผู้ที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน จะเห็นได้ว่าตัวแทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง “ส่วนใหญ่” ไม่ประสงค์ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาอำนาจของรัฐสภา
อีกทั้ง ส.ส.พรรคพลังประชารัฐเป็นผู้เสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และผลักดันมาจนถึงกระบวนการพิจารณาของรัฐสภา แต่ท้ายที่สุดแล้ว พรรคพลังประชารัฐกลับพยายามเล่นแง่ ยื้อการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยการเสนอญัตติและโหวตเห็นชอบให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการกระทำที่ย้อนแย้ง และไม่จริงใจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ห้า ตามประวัติศาสตร์ประเทศไทย เคยมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น เพื่อตั้ง สสร. ให้มาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถึงสองครั้ง
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ 2490 แม้จะเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว แต่ก็ไม่ได้มีบทบัญญัติที่ระบุว่าต้องจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เอาไว้ มีเพียงบทบัญญัติที่ให้รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ ตามมาตรา 93 ซึ่งรัฐสภาในขณะนั้นก็ได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง สสร. มาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 
ครั้งที่สอง สสร. ปี 2539 ที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร ที่ไม่ได้เขียนเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เอาไว้ตั้งแต่แรก
การแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ได้เพิ่ม “หมวด 12 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ขึ้นมา ตั้ง สสร. มาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” หรือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 โดยเสรี สุวรรณภานนท์ ส.ว. ซึ่งได้ลงมติ “เห็นด้วย” ให้รัฐสภาส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาอำนาจของรัฐสภา และสมคิด เลิศไพฑูรย์ ก็เป็นหนึ่งใน สสร. ชุดนี้
การแก้รัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง สสร. ครั้งนี้ จึงไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ และเป็นการดำเนินวิถีปฏิบัติด้านการร่างรัฐธรรมนูญของรัฐสภาในอดีต แต่การที่รัฐสภาชิงส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญที่มีความยึดโยงกับประชาชนน้อยกว่าเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาเอง ทั้งๆ ที่ปัญหานั้นรัฐสภาก็สามารถแก้ไขได้ กลับเป็นเรื่องที่แปลกในระบอบประชาธิปไตย
รัฐธรรมนูญ 2560 คือกติกาที่ทำให้การเมืองไทยผิดเพี้ยน การที่ มาตรา 210 (2) ระบุไว้ไม่รัดกุม ไม่ชัดถึงขอบเขตของปัญหาอำนาจหน้าที่ดังกล่าว ว่าต้องถึงระดับที่ว่าองค์กรเหล่านั้นจะไม่สามารถปฏิบัติงานด้วยได้หรือไม่ ส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ “อำนาจหน้าที่” ของฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ทั้งๆ ที่รัฐสภาก็สามารถแก้ไขปัญหาเองได้  เช่นนี้อาจส่งผลต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ศาลรัฐธรรมนูญควรมีบทบาทในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายทั้งในแง่เนื้อหาและกระบวนการ ชี้แนะอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรเฉพาะกรณีที่ "มีปัญหา" จนองค์กรเหล่านั้นไม่สามารถปฏิบัติงานได้ ส่งผลกระทบต่อประเทศชาติ ดังนั้นในการพิจารณาอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาว่าแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ เมื่อรัฐธรรมนูญให้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมไว้แล้ว การใช้เพียงมติของที่ประชุมสภาเพื่อพิจารณาว่าสิ่งใดคืออำนาจหน้าที่ของรัฐสภาตามขอบเขตกฎหมายก็เพียงพอแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องให้ “คนนอก” ที่ขาดความยึดโยงกับประชาชน เข้ามาช่วยตัดสิน
ความไม่ปกติดังกล่าวนี้จึงเป็นหนึ่งในเหตุผลว่าทำไมถึงควรมีการเปิดพื้นที่ให้ สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้ถกเถียงเพื่อนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามหลักการประชาธิปไตยยิ่งขึ้น