ส.ว.แต่งตั้ง: หลักประกันทางอำนาจของ คสช.

หากมองย้อนไปในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ตลอดระยะเวลากว่า 88 ปี นับตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรก แนวคิดเรื่องวุฒิสภาไม่ได้เป็น “แนวคิดถาวร” ในการออกแบบระบบรัฐสภา เพราะมีรัฐธรรมนูญเพียง 10 ฉบับ จาก 20 ฉบับ เท่านั้นที่บัญญัติเรื่องวุฒิสภาไว้ โดยที่มาและอำนาจของวุฒิสภาก็จะแตกต่างกันไปตามแต่ละยุคสมัยที่ถูกแปรผันไปตามผู้มีอำนาจร่างรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ หากพิจารณาจาก “รัฐธรรมนูญ ปี 2560” ซึ่งถูกร่างขึ้นโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผู้ทำการรัฐประหารในปี 2557 ก็จะพบว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องการให้ “วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง” เป็นหลักประกันทางอำนาจของคณะรัฐประหารที่ต้องการจะดำรงอยู่หลังการเลือกตั้ง ดังนั้น จึงต้องให้อำนาจ ส.ว. ไว้เป็นพิเศษ อาทิ อำนาจร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี อำนาจในการแต่งตั้งองค์กรอิสระ อำนาจในการร่วมพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูป และอำนาจในอนุมัติหรือยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ส.ว.แต่งตั้ง 1 วาระ เลือกนายกฯ ได้ 2 วาระ 

รัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้ ส.ว. มาจากการแต่งตั้ง โดยมี คสช. เป็นคนสรรหาและคัดเลือก แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดที่มาของวุฒิสภาให้หลากหลาย อาทิ ให้มาจากคณะกรรมการสรรหาที่ คสช. เป็นคนแต่งตั้ง หรือ มาจากข้าราชการประจำที่มาจากผู้นำเหล่าทัพ และมาจากการคัดเลือกกันเองของกลุ่มอาชีพ แต่ท้ายที่สุด คสช. จะเป็นคนคัดเลือกให้เหลือเพียง 250 คน

ดังนั้น การที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 272 กำหนดให้การแต่งตั้งนายกฯ ต้องกระทำในระหว่างการประชุมร่วมกันของรัฐสภา หรือต้องอาศัยความเห็นชอบจากทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาร่วมกัน จึงเท่ากับการขยายเสียงที่มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. ไปกดทับหรือแทรกแซงเสียงที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะเสียงของ ส.ว.แต่งตั้ง คิดเป็น 1 ใน 3 ของรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งมี 500 เสียง ในขณะที่วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งมี 250 เสียง)

การเขียนรัฐธรรมนูญดังกล่าว เป็นการสร้างความได้เปรียบให้กับ คสช. ในการเลือกนายกฯ เพราะอาศัยเสียงเพียงแค่ 1 ใน 4 ของสภาผู้แทนราษฎร (125 เสียง) ก็เพียงพอจะชิงตำแหน่งนายกฯ ได้ ซึ่งในการเลือกนายกฯ เมื่อ ปี 2562 ที่ผ่านมา ก็เห็นได้ว่า พรรคที่หนุน พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตหัวหน้า คสช. มีความได้เปรียบจากเสียงของ ส.ว. จนทำให้พรรคการเมืองที่แม้จะเคยประกาศไม่เอา พล.อ.ประยุทธ์ อย่างพรรคประชาธิปัตย์ ยอมกลับลำไปเป็นพรรคร่วมรัฐบาล

อีกทั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ยังกำหนดด้วยว่า ให้ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งมีวาระดำรงตำแหน่งยาวนานถึง 5 ปี ซึ่งวาระการดำรงตำแหน่งนี้มีนัยยะสำคัญต่อการดำรงตำแหน่งของนายกฯ ด้วย เนื่องจากนายกฯ มีวาระละ 4 ปี ในขณะที่ ส.ว.แต่งตั้ง มีวาระ 5 ปี ดังนั้น ส.ว.ชุดนี้จึงสามารถเลือกนายกฯ ได้ถึงสองสมัย การเขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ จึงถือเป็นหลักประกันของ คสช. ในการเป็นรัฐบาลสืบไป

วุฒิสภา คือ ผู้ชี้ขาดเก้าอี้องค์กรอิสระ

ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญ รวมถึงองค์กรอิสระ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มาจากความเห็นชอบของวุฒิสภา โดยได้รับความเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งจะมีวาระ 7 ปี ดังนั้น การที่ ส.ว. แต่งตั้งมาจาก คสช. ก็เท่ากับว่า คสช.  เป็นผู้แต่งตั้งศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระในทางอ้อม

การที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้ ส.ว. เข้ามามีบทบาทในการแต่งตั้งองค์กรอิสระ ทั้งๆ ที่องค์กรอิสระ มีบทบาทในการตรวจสอบเกี่ยวกับความสุจริตในการใช้อำนาจรัฐและตรวจสอบเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐ จึงเป็นการทำลายกลไกความเป็นอิสระและเป็นกลาง การเขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าว จึงถือเป็นหลักประกันของ คสช. ในการปกป้องคุ้มภัยหรือบ่อนทำลายศัตรูทางการเมือง

ที่ผ่านมาองค์กรอิสระ โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญอย่างมากในทางการเมือง จากการตรวจคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ออกมาในปี 2562 จำนวน 11 คดี พบว่า คำวินิจฉัยส่วนใหญ่เป็นคุณหรือเป็นผลบวกกับฝ่าย คสช. มากกว่าฝ่ายที่ต่อต้าน คสช. อาทิ การวินิจฉัย พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ แม้ว่าเคยดำรงตำแหน่งหัวหน้า คสช. ระหว่างเข้ารับตำแหน่งนายกฯ

นับตั้งแต่หลังการเลือกตั้ง ในปี 2562 ส.ว. แต่งตั้ง ได้ให้ความเห็นชอบบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ ไปแล้วอย่างน้อย 6 ตำแหน่ง ได้แก่ การแต่งตั้งกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ 2 ตำแหน่ง และแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 4 ตำแหน่ง

ส.ว.แต่งตั้ง ตัวช่วยสำคัญในการออกกฎหมาย

โดยปกติแล้ว อำนาจในการพิจารณาร่างกฎหมายระหว่าง ส.ส. กับ ส.ว. จะแยกขาดจากกัน โดย ส.ว.จะทำหน้าที่ได้เพียงกลั่นกรองกฎหมาย กล่าวคือ ทำได้เพียงชะลอการออกกฎหมายแต่ไม่สามารถยับยั้งหรือมีส่วนร่วมในการผ่านกฎหมายได้ด้วยตัวเอง  

แต่ทว่าในมาตรา 270 ในบทเฉพาะกาล ของรัฐธรรมนูญ 2560 ได้กำหนดให้ ส.ว. มีอำนาจเร่งรัด และติดตามการดำเนินงานปฏิรูปประเทศ ตามหมวด 16 ของรัฐธรรมนูญ ให้สำเร็จ ซึ่งในหมวดนี้เองได้ระบุถึงเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศเอาไว้ถึง 11 ด้าน ครอบคลุมเรื่องการพัฒนาประเทศที่กว้าง ยากจะตีความได้ว่าอะไรไม่ใช่การปฏิรูปประเทศ

อีกทั้งในมาตรา 270 วรรคสอง ยังระบุด้วยว่า ในการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศให้เป็น “การพิจารณาร่วมกันของรัฐสภา” นั่นหมายความว่า  ส.ว. จะเข้ามามีบทบาทในการ “ร่วมพิจารณา” กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศร่วมกับ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

การเขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าว ถือเป็นหลักประกันอย่างหนึ่งในการผ่านกฎหมายของรัฐบาล คสช. เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรในปัจจุบันมีสภาพเกือบจะปริ่มน้ำ และการมีรัฐบาลผสมหลายพรรคก็ทำให้มีความขัดแย้งภายในได้ง่าย การผลักดันหรือขับเคลื่อนกฎหมายสำคัญอาจจะไม่มีประสิทธิภาพ จึงต้องมี “ช่องทางพิเศษ” ให้ ส.ว.แต่งตั้งที่มีเสียงค่อนข้างเป็นเอกภาพเข้ามาช่วยออกเสียงผ่านกฎหมาย โดยไม่ต้องสนใจเสียงข้างมากในสภาผู้แทนฯ

“ส.ว.แต่งตั้ง” ยักษ์พิทักษ์รัฐธรรมนูญ  

ในมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำหนดหลักเกณฑ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ว่า ในวาระที่หนึ่งการเห็นชอบร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องใช้เสียง ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของ ส.ว.ทั้งหมด และในวาระที่สาม ซึ่งเป็นขั้นสุดท้ายก็ยังกำหนดว่า “จะต้องใช้เสียงอีกกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา” เพื่อผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ นั่นหมายความว่า ต่อให้ ส.ส.รวมเสียงเห็นด้วยได้มากกว่าครึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร แต่ถ้า ส.ว. เห็นด้วยไม่ถึง 1 ใน 3 ของวุฒิสภา ก็ดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไม่ได้

หลังการเลือกตั้งในปี 2562 มีพรรคการเมืองอย่างน้อย 7 พรรค ที่ประกาศตัวว่าต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ พรรคเพื่อไทย พรรคอนาคตใหม่ พรรคประชาธิปัตย์ พรรคเสรีรวมไทย พรรคประชาชาติ พรรคเพื่อชาติ พรรคพลังปวงชนไทย ซึ่งหากเอาจำนวนที่นั่งของพรรคดังกล่าวมารวมกันจะได้ 297 ที่นั่ง ซึ่งมากกว่าครึ่งหนึ่งของสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ทว่า เสียงดังกล่าวก็แก้รัฐธรรมนูญไม่ได้

การเขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าว ถือเป็นหลักประกันอย่างหนึ่ง ว่าโครงสร้างอำนาจที่เอื้อประโยชน์กับ คสช. ทั้งหมดที่ถูกออกแบบเอาไว้ในรัฐธรรมนูญจะสลายไปไม่ได้ง่ายๆ แต่จะสลายก็ต่อเมื่อตัว คสช. หรือ ส.ว.แต่งตั้ง มีความยินยอมพร้อมใจในการเปลี่ยนแปลง ซึ่งทำให้เสียงของประชาชนที่ออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งมีน้ำหนักน้อยกว่าเสียงที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช.