อ.ดร.พัชร์ นิยมศิลป
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
นายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในทุกเขตท้องที่ทั่วราชอาณาจักร ระหว่างวันที่ 25 มีนาคม – 30 เมษายน พ.ศ. 2563 ทำให้ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) เป็นกฎหมายหลักในการต่อกรกับการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 และมีการต่ออายุจนถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2563 การตกอยู่ภายใต้กฎหมายฉุกเฉินฉบับนี้เพื่อต่อกรกับการแพร่ระบาดของโรคโควิดทำให้สิทธิเสรีภาพของพลเมืองหลายๆ ประการสูญหายไป ผู้เขียนจึงขอเชิญผู้อ่านร่วมพิจารณาว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นจำเป็นหรือไม่และทำไมเราจึงไม่ควรพึ่ง พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในการแก้วิกฤติโควิด 19
ประเด็นแรก การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจำเป็นหรือไม่
ก่อนที่จะไปพิจารณาถึงเหตุความจำเป็น เราควรทำความเข้าใจกับคำว่า “สถานการณ์ฉุกเฉิน” เสียก่อน
ตามหลักสากลภายใต้กฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ใจความสำคัญของคำว่า “สถานการณ์ฉุกเฉิน” อยู่ที่องค์ประกอบว่ามี “ภาวะที่คุกคามความอยู่รอดของชาติ” หรือไม่ ประเทศไทยมีพันธกรณีภายใต้กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) ซึ่งประเทศไทยเข้าเป็นภาคีเมื่อ 29 ตุลาคม 2539 ข้อ 4 ของ ICCPR อนุญาตให้รัฐภาคีสามารถยกเว้นสิทธิเสรีภาพบางอย่างที่ได้รับรองใน ICCPR ได้หากรัฐนั้นตกอยู่ในภาวะฉุกเฉินสาธารณะซึ่งคุกคามความอยู่รอดของชาติ และมาตรการเช่นว่านี้จะต้องไม่ขัดแย้งต่อพันธกรณีอื่นภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศและไม่เป็นการเลือกปฏิบัติเพียงเหตุแห่งเชื้อชาติ ผิว เพศ ภาษา ศาสนา หรือเผ่าพันธุ์ทางสังคม
กล่าวสั้นๆ คือ เมื่อเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้น รัฐภาคี ICCPR ก็สามารถยกเว้นสิทธิบางประการที่ได้รับรองตาม ICCPR ได้ เช่น เสรีภาพในการเดินทาง เสรีภาพในการชุมนุม เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น
UN Commission on Human Rights ได้อธิบาย “ภาวะที่คุกความความอยู่รอดของชาติ” ภายใต้ ข้อ 4 ของ ICCPR หมายถึงเหตุการณ์ที่เป็นภาวะคุกคามที่ไม่ปรกติและเป็นภัยที่ใกล้จะถึง (a situation of exceptional and actual or imminent danger which threatens the life of the nation) ซึ่งประกอบด้วยองค์ประกอบ 2 ประการ คือ (1) เป็นภัยที่กระทบต่อประชาชนทั้งหมดในพื้นที่หนึ่งๆ และ (2) เป็นภัยคุกคามต่อการดำรงอยู่ของประชากร ต่อรัฐ หรือต่อการทำหน้าที่ของสถาบันหลักที่ปกป้องสิทธิที่ได้รับรองภายใต้ ICCPR
ทั้งนี้หลังจากเกิดการระบาดของโรคโควิด 19 และประเทศต่างๆ ได้มีแนวโน้มที่จะใช้มาตรการฉุกเฉินเพื่อควบคุมโรคระบาด สำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (Office of the High Commissioner for Human Rights – OHCHR) ได้ออกมาแสดงความกังวลว่า รัฐบาลหลายๆ ประเทศมีแนวโน้มที่จะใช้กฎหมายฉุกเฉินโดยไม่คำนึงถึงพันธกรณีภายใต้กฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ OHCHR จึงวางแนวปฏิบัติเกี่ยวกับมาตรการฉุกเฉินกรณี COVID-19 โดยเน้นย้ำว่า การใช้อำนาจฉุกเฉินนั้นจะต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายใต้กรอบของ ICCPR การใช้อำนาจฉุกเฉินนั้นจะต้องมีกรอบระยะเวลาที่ชัดเจนและมีจุดประสงค์เพี่อทำให้สถานการณ์กลับมาเป็นปรกติให้เร็วที่สุด
แม้ว่าเสรีภาพบางประการ เช่น เสรีภาพในการเดินทาง เสรีภาพในการแสดงออก เสรีภาพในการชุมนุม สามารถถูกจำกัดได้ด้วยเหตุผลทางสาธารณสุข กระนั้น การจำกัดเสรีภาพเหล่านี้จะต้องสอดคลองกับหลักการพื้นฐาน ได้แก่ หลักความชอบด้วยกฎหมาย (Legality) หลักความจำเป็น (Necessity) หลักความได้สัดส่วน (Proportionality) หลักการไม่เลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม (Non-discrimination) หลักความเสมอภาคภายใต้กฎหมาย (Non-arbitrary manner) และหลักการให้เหตุผลเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ (The authorities have the burden to justifying restrictions upon rights)
แถลงการณ์ของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ฯ ยังย้ำอีกด้วยว่า มาตรการตามประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น จะต้องใช้ภายใต้จุดประสงค์ในการควบคุมการระบาดโควิดเท่านั้น รัฐไม่ควรใช้อำนาจฉุกเฉินในการจัดการกับผู้ที่เห็นต่าง และเมื่อมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว มาตรการต่างๆ เหล่านี้ก็ต้องตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบจากรัฐสภาเป็นระยะๆ และข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจะต้องสามารถเข้าสู่กระบวนการตรวจสอบโดยฝ่ายตุลาการได้ ดังนั้นในฐานะที่ประเทศไทยเป็นภาคี ICCPR รัฐบาลก็มีพันธกรณีระหว่างประเทศที่จะต้องเคารพหลักการเหล่านี้ด้วย พอมาพิจารณาเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในเมืองไทย เราก็จะเห็นได้ว่า หลังจากมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งนี้ เราตกอยู่ในสภาพ “ถูกกฎหมายแต่ผิดหลักการ”
ผู้เขียนเห็นว่า การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในวันที่ 25 มีนาคม และการต่ออายุในวันที่ 28 เมษายน พ.ศ. 2563 นั้นไม่มีความจำเป็น เพราะบรรดากฎหมายที่มีอยู่ในขณะนั้นก็เพียงพอแล้วที่จะแก้ไขสถานการณ์ได้ และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ใช้กับการจัดการโรคระบาดเป็นการเฉพาะ
หากพลิกดูหมายเหตุท้ายกฎหมายของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จะพบว่า เจตนารมณ์ของการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ คือ ให้รัฐมีเครื่องมือพิเศษในการรักษาความมั่นคงของรัฐและป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะในกรณีที่ไม่อาจแก้ไขปัญหาด้วยการบริหารราชการในรูปแบบปรกติได้ อย่างไรก็ดีผู้เขียนเห็นว่า รัฐบาลยังสามารถบริหารราชการเพี่อแก้ไขปัญหาวิกฤติโควิด 19 ในรูปแบบปรกติได้และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็เป็นยาแรงที่ไม่ได้ตอบโจทย์ความท้าทายที่เกิดขึ้น
เมื่อพิจารณาเฉพาะเหตุผลที่ปรากฏในประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2563 จะพบว่า รัฐบาลให้เหตุผลในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหลักๆ เพียงสองประการ คือ
(1) การระบาดของโรคโควิดเป็นการระบาดใหญ่ ที่ไม่มีวัคซีนและไม่มียารักษาโดยตรง
(2) มีการกักตุนสินค้าเครื่องอุปโภคบริโภค
ส่วนประกาศการขยายระยะเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ลงวันที่ 28 เมษายน 2563 นั้นรัฐบาลให้เหตุผลเพียงว่า การระบาดของโรคนั้นยังคงระบาดรุนแรงอยู่ในหลายประเทศ การเดินทางเข้ามาในประเทศและข้ามจังหวัดจะทำให้เกิดความเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดใหญ่อีกครั้ง ซึ่งเหตุผลทั้ง 3 ประการนี้ ต่างก็สามารถแก้ไขได้ด้วยกฎหมายปรกติ
ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตว่า รัฐบาลมักอ้างบ่อยครั้งว่า ไม่มีเครื่องมือในการจัดการวิกฤติโควิด จึงต้องใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาบูรณาการ โยกกฎหมาย 40 ฉบับ ที่เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ มาเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีเป็นการชั่วคราว ในความเป็นจริง หากไม่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ผู้เขียนก็เห็นว่า รัฐบาลก็สามารถใช้กฎหมายทั่วไปจัดการปัญหาโควิด 19 ได้ เช่น การตั้งคณะทำงานแบบบูรณาการนั้น นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลก็มีอำนาจทั่วไปตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 11) ในการบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตำแหน่งอยู่แล้ว ดังนั้น นายกรัฐมนตรีก็สามารถตั้งคณะทำงานแบบบูรณาการ และใช้อำนาจตามมาตรา 11 นี้ยับยั้งการปฏิบัติราชการใดๆ ที่ขัดต่อนโยบายหรือมติของคณะรัฐมนตรีได้โดยไม่ต้องใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และริบอำนาจรัฐมนตรีประจำกระทรวงแต่อย่างใด การตั้งศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด 19 (ศบค.) ก็เป็นการใช้อำนาจในลักษณะนี้
ส่วนปัญหาเรื่องการกักตุนสินค้าและเวชภัณฑ์ รัฐบาลก็สามารถใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.สำรวจการกักตุนโภคภัณฑ์ และ พ.ร.บ.ว่าด้วยราคาสินค้าและบริการในการแก้ไขปัญหาได้ สำหรับมาตรการในการควบคุมโรคโควิด 19 นั้น พ.ร.บ.โรคติดต่อ ก็ให้อำนาจเจ้าพนักงานควบคุมโรค สั่งห้ามออกนอกพื้นที่ (เป็นรายกรณี) แยกกัก กักกัน หรือคุมตัวไว้สังเกตอาการ ณ สถานที่ที่กำหนด ปิดสถานที่เสี่ยง (มาตรา 35) ห้ามการเดินทาง และกักตัวผู้ที่เดินทางมาจากต่างประเทศ (มาตรา 39-40) นอกจากนั้น มาตรา 34(6) ยังให้เจ้าพนักงานควบคุมโรคมีดุลยพินิจอย่างกว้างในการสั่งห้ามไม่ให้ผู้ใดกระทำการใดๆ ซึ่งอาจก่อให้เกิดสภาวะที่ไม่ถูกสุขลักษณะซึ่งอาจเป็นเหตุให้โรคติดต่ออันตรายหรือโรคระบาดแพร่ออกไป
สิ่งที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจเป็นพิเศษที่ พ.ร.บ.โรคติดต่อ ไม่ได้ให้ คือ “การประกาศเคอร์ฟิว” โดยส่วนตัวแล้วผู้เขียนไม่เห็นด้วยเป็นอย่างยิ่งเพราะโควิดไม่ได้หยุดระบาดยามวิกาลและเคอร์ฟิวก็ไม่ใช่การล็อกดาวน์ 24 ชม. ผู้เขียนจึงเห็นว่า หากรัฐบาลบริหารราชการให้มีประสิทธิภาพ ลำพังกฎหมายที่สาธยายมานี้ก็เพียงพอแล้วจะที่แก้ไขการระบาดของโควิด 19 ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แต่อย่างใด
หากพิจารณาในอีกมุมหนึ่ง สมมติว่า ข้อเท็จจริงปรากฏว่ากฎหมายที่มีอยู่ไม่พอ หรือกฎหมายที่มีอยู่ขัดกันจนก่อให้เกิดอุปสรรคในทางปฏิบัติจริงๆ การออกกฎหมายใหม่มาเป็นการเฉพาะเพื่อต่อกรกับโควิดนั้นก็อยู่ในวิสัยที่สามารถทำได้ ยกตัวอย่างเช่น ประเทศฝรั่งเศส ผ่านรัฐบัญญัติสร้างระบบกฎหมาย “สถานการณ์ฉุกเฉินทางสาธารณสุข” ขึ้นมาเป็นการเฉพาะแยกออกจากสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกี่ยวกับความมั่นคงทางทหาร หลักคิดก็คือ วิธีแก้ปัญหาแบบความมั่นคงทางทหารนั้นไม่ตอบโจทย์ความท้าทายที่มาจากปัญหาความมั่นคงทางสาธารณสุข เช่น แทนที่จะใช้เคอร์ฟิวห้ามออกจากบ้านยามวิกาลแบบเหมาโหล ก็ใช้การกักตัวที่มีการสร้างข้อยกเว้น เช่น การเดินทางเพื่อไปทำงานในภารกิจที่จำเป็นไม่อาจเลี่ยงได้ อาทิ การเดินทางเพื่อไปซื้อของใช้จำเป็นในการดำรงชีพ การเดินทางด้วยเหตุผลทางการแพทย์ การเดินทางด้วยเหตุผลทางครอบครัวที่สำคัญ การดูแลผู้ที่ต้องการความช่วยเหลือ หรือการดูแลเด็ก หรือการออกกำลังกาย ในระยะทางที่ไม่ห่างจากตัวบ้านเกินกว่า 1 กิโลเมตร ภายในระยะเวลา 1 ชั่วโมง เป็นต้น
หากมีความจำเป็นเร่งด่วนต้องการกฎหมายใหม่ ผู้เขียนก็เห็นว่ารัฐบาลสามารถใช้กลไกรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 ในการออกพระราชกำหนด เป็นกฎหมายมาจัดการกับปัญหาโควิดเป็นการเฉพาะได้ เพราะเงื่อนไขในการออกพระราชกำหนด คือ คณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ การออกพระราชกำหนดเป็นการเปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและเปิดช่องให้รัฐสภาสามารถเข้ามาตรวจสอบความเหมาะสมของมาตรการโควิดได้ในภายหลัง เพราะรัฐบาลมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญต้องนำพระราชกำหนดที่ประกาศใช้เข้าสู่การพิจารณาโดยรัฐสภาในวาระแรกที่สามารถทำได้
ประเด็นที่สอง เพราะเหตุใดเราจึงไม่ควรใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แก้ปัญหาโควิด 19?
ผู้เขียนเห็นว่า การใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในการแก้ปัญหาโควิด 19 เป็นการใช้ยาแรงที่ไม่ตรงกับโรค รัฐบาลไม่ควรใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ด้วยเหตุผลสองประการ คือ (1) พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ควบคุมโรคระบาด และ (2) พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ขาดการตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างมีประสิทธิภาพ
ประการแรก ที่ผู้เขียนเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ควบคุมโรคระบาด ก็เนื่องจากเจตนารมณ์ของกฎหมายนี้ มุ่งแก้ปัญหาความมั่นคงทางทหารที่เกิดขึ้นจากการก่อความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยนิยามของ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ภายใต้กฎหมายนี้ หมายความว่า
“สถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือสงคราม ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปรกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายเกิดจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง”
ภายใต้นิยามอันยืดยาวนี้ จะสังเกตได้ว่า น้ำหนักของสถานการณ์ฉุกเฉินจะเน้นไปทางความมั่นคงทางทหารมากกว่าที่จะอรรถาธิบายการแก้ไขเยียวยาภัยพิบัติสาธารณะ
โครงสร้างของคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน (ตามมาตรา 6) ที่ทำหน้าที่ติดตามและตรวจสอบเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเพื่อเสนอแนะมาตรการที่เหมาะสมในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินต่อนายกรัฐมนตรี เน้นไปที่หัวหน้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางทหาร เช่น ผู้บัญชาการเหล่าทัพต่างๆ ผู้บัญชาการตำรวจ รัฐมนตรีและปลัดจากกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม กระทรวงการต่างประเทศ ฯลฯ กระนั้น ไม่ปรากฏว่ามีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขและปลัดกระทรวงเป็นกรรมการในคณะกรรมการดังกล่าว ในทัศนะของผู้เขียน กฎหมายที่มีเจตนารมณ์และออกแบบมาเป็นการเฉพาะในการควบคุมโรคระบาด คือ พ.ร.บ.โรคติดต่อ ซึ่งมี “คณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติ” ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขเป็นประธานและมีกรรมการซี่งมีความรู้ทางการแพทย์และมีความเชี่ยวชาญในการควบคุมโรคติดต่อ นอกจากนั้นยังมี “คณะกรรมการด้านวิชาการ” ซึ่งแต่งตั้งจากผู้มีความรู้ด้านโรคติดต่อ ทำหน้าที่ให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข อีกทั้งยังมี “คณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด” และ “คณะกรรมการโรคติดต่อกรุงเทพมหานคร” ควบคุมการระบาดในพื้นที่รับผิดชอบของตน
ดังนั้น มาตรการในการต่อกรกับโรคโควิด จะสอดคล้องกับปัญหาที่อยู่หน้างาน ไม่ใช่การใช้มาตรการเหมาเข่งแก้ปัญหาในแบบเดียวกันหมดทั้งประเทศ
ความแตกต่างที่เห็นได้ชัดอีกประการหนึ่งระหว่างการบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับ การบังคับใช้ พ.ร.บ.โรคติดต่อ คือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นั้นจะให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคง เช่น ทหาร ตำรวจ และเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเป็นแกนหลัก แต่ พ.ร.บ.โรคติดต่อ จะมีเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อเป็นแกนหลัก ซึ่งตามประกาศคณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การจัดตั้งหน่วยปฏิบัติการควบคุมโรคติดต่อ พ.ศ. 2559 กำหนดให้ผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยปฏิบัติการควบคุมโรคติดต่อได้จะต้องผ่านการฝึกอบรมในหลักสูตรระบาดวิทยา หรือการเฝ้าระวัง การป้องกัน หรือการควบคุมโรคติดต่อที่กรมควบคุมโรครับรอง อาทิ (1) วุฒิบัตรหรืออนุมัติบัตรเวชศาสตร์ป้องกัน แขนงระบาดวิทยา (2) หลักสูตรระบาดวิทยาภาคสนาม (Field Epidemiology Training Program (FETP)) (3) หลักสูตรระบาดวิทยาภาคสนาม สำหรับแพทย์หัวหน้าทีมและผู้สอบสวนหลัก (4) หลักสูตรระบาดวิทยาและการจัดการทีมเฝ้าระวังสอบสวนเคลื่อนที่เร็ว สำหรับแพทย์หัวหน้าทีมและผู้สอบสวนหลัก (Field Epidemiology and Management Training (FEMT)) (5) หลักสูตรนักวิชาการสาธารณสุข ด้านระบาดวิทยาภาคสนาม
ดังนี้ หากพิจารณาในแง่ของความรู้ความสามารถของเจ้าหน้าที่ผู้ทำหน้าที่ควบคุมโรคโควิด 19 แล้วนั้น การให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงเป็นแกนหลักในการบังคับใช้มาตรการป้องกันโควิดนับว่าเป็นการใช้คนไม่ถูกกับงานและเป็นการใช้กฎหมายแบบผิดฝาผิดตัวเป็นอย่างยิ่ง
ประการที่สอง ผู้เขียนเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ขาดการตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายฉบับนี้เป็นยาแรงที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐมากโดยขาดมาตรการการตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างเพียงพอ เริ่มตั้งแต่การตรวจสอบว่า การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นเหมาะสมหรือไม่ และสถานการณ์ที่เกิดขึ้นเป็น “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ กฎหมายฉบับนี้ให้ดุลยพินิจแก่นายกรัฐมนตรีในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แล้วจึงให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบภายในสามวัน (มาตรา 5) ในอดีตเราจึงเห็นว่ามีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อควบคุมหรือป้องปรามการชุมนุมประท้วงทางการเมืองอยู่บ่อยครั้ง หากไม่นับเหตุการณ์การก่อความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้แล้ว การชุมนุมทางการเมืองก็เป็นสาเหตุหลักนำสู่การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน[1]
การตรวจสอบว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเหมาะสมหรือไม่นั้น ในทางทฤษฎีควรตรวจสอบได้จากองค์กรที่เป็นอิสระจากฝ่ายปกครอง เช่น องค์กรอิสระ รัฐสภา และศาล แต่ในทางปฏิบัติเมื่อพิจารณาดุลอำนาจทางการเมืองภายใต้บริบทของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว ผู้เขียนยังไม่เห็นว่าองค์กรใดจะมีบทบาทหรือทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของพลเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ
อนึ่งผู้เขียนเห็นว่าการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับเหตุที่ไม่ได้ฉุกเฉินรังแต่จะก่อให้เกิดการดื้อยา ดังเช่นการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับปัญหาการก่อความไม่สงบในสามจังหวัดภาคใต้ ที่ขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่ไปมากกว่า 56 ครั้ง ตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งทุกวันนี้ฝ่ายความมั่นคงก็ยังเห็นว่าความไม่สงบนั้นเป็น “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ที่ยังดำรงอยู่ หากเทียบเคียงกับปัญหาโควิด 19 ก็มีความเป็นไปได้ว่าวิกฤติโควิดครั้งนี้ก็อาจนำสู่ภาวะการดื้อยาได้เช่นเดียวกัน
พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังยกเว้น พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเป็นการยกเว้นหลักกฎหมายปกครองซึ่งเป็นสาขาหนึ่งของระบบกฎหมายมหาชนกับมาตรการที่อาศัยอำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ผู้เขียนไม่ทราบสาเหตุที่แท้จริงว่า เพราะเหตุใด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ถึงยกเว้นระบบกฎหมายปกครองและศาลปกครองทั้งๆ ที่หากพิจารณาทั้งทางรูปแบบและทางเนื้อหาก็จะเห็นได้ว่า มาตรการต่างๆ ภายใต้กฎหมายฉบับนี้เป็นเรื่องตำรวจทางปกครอง ไม่ใช่เป็นเรื่องตำรวจทางยุติธรรม การออกคำสั่งห้ามออกนอกเคหสถาน ห้ามชุมนุม ห้ามการเสนอข่าว ห้ามใช้เส้นทางคมนาคม การสั่งให้อพยพ มาตรการเหล่านี้เป็นการใช้อำนาจออกกฎและคำสั่งทางปกครองซึ่งควรที่จะได้รับการตรวจสอบ (judicial review) โดยศาลปกครอง
การตัดเขตอำนาจศาลปกครองส่งผลให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการที่อาศัยอำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เสียเปรียบฝ่ายรัฐเมื่อนำคดีขึ้นสู่ศาล เช่น ผู้ที่สามารถฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมจะต้องเป็นผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งแทนที่จะเป็นผู้เสียหายหรืออาจได้รับความเสียหายตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ
การฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้นชาวบ้านทำได้ง่ายกว่าและมีค่าใช้จ่ายที่ถูกกว่าฟ้องเป็นคดีในศาลยุติธรรม การดำเนินคดีในศาลปกครองนั้นไม่จำเป็นต้องจ้างทนายความ อีกทั้งยังมีพนักงานคดีปกครองให้คำแนะนำในการฟ้องคดี ศาลปกครองมีเพียง 2 ชั้นศาล ในขณะที่ศาลยุติธรรมมี 3 ชั้นศาล ในส่วนของระบบการพิจารณาคดีนั้น ศาลปกครองใช้ระบบไต่สวน ทำให้ศาลปกครองสามารถเรียกข้อมูล เอกสารที่อยู่ในฝ่ายปกครองได้เอง ไม่เป็นภาระของผู้ฟ้องคดีในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงที่หลักฐานอยู่ในมือเจ้าหน้าที่รัฐ ในแง่ของความเชี่ยวชาญนั้น ตุลาการศาลปกครองมีความเชี่ยวชาญหลักกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องกฎ และคำสั่งทางปกครอง มากกว่าศาลยุติธรรม ที่สำคัญที่สุดคือ ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมมีแนวโน้มที่จะเห็นว่าการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. เป็นดุลยพินิจโดยแท้ของรัฐบาลและปฏิเสธการตรวจสอบการใช้ดุลยพินิจนั้นว่าต้องตามหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วนหรือไม่
อุทาหรณ์ก็มีปรากฏแล้ว เช่น กรณีอาทิตย์ สุริยะวงศ์กุล คนไทยที่พำนักอยู่ ณ ไอร์แลนด์ ฟ้องขอให้เพิกถอนประกาศของสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย (ก.พ.ท.) ที่กำหนดให้ผู้โดยสารสัญชาติไทยประสงค์จะเดินทางกลับประเทศไทยในช่วงโควิด 19 ระบาด จะต้องมีใบรับรองแพทย์ที่ยืนยันว่ามีสุขภาพเหมาะสมต่อการเดินทางทางอากาศ (Fit to fly certificate) หากไม่มีการยืนยันก็จะทำให้ถูกปฏิเสธการขึ้นเครื่องได้ ศาลปกครองกลางพิพากษาไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาด้วยเหตุผลว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาตรา 16 ตัดอำนาจศาลปกครองที่จะพิจารณากรณีนี้ ในขณะที่ศาลแพ่งเห็นว่ากรณีดังกล่าวไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์เพราะเป็นมาตรการที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย (พ.รก.ฉุกเฉินฯ) และไม่ได้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบมาตรการดังกล่าวตามหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วนตามหลักสากล
กล่าวรวบยอด สาเหตุที่รัฐบาลไม่ควรใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในการแก้ไขปัญหาโควิด 19 เพราะว่า กฎหมายนี้เปิดช่องให้มีการละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชนมากเกินไป พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้จัดการปัญหาและความท้าทายที่เกิดจากโรคโควิด 19 ที่ผ่านมารัฐบาลก็ไม่ได้ให้เหตุผลอย่างมีน้ำหนักว่า มาตรการต่างๆ ตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นั้นมีความจำเป็นอย่างไรและสอดคล้องกับหลักความจำเป็นและหลักความได้สัดส่วนภายใต้มาตรฐานสากลอย่างไร ซ้ำร้ายยังขาดการตรวจสอบการใช้อำนาจจากองค์กรอื่นที่เป็นอิสระ ตราบเท่าที่ยังไม่วัคซีนหรือยารักษาเป็นการเฉพาะ ปัญหาโควิด 19 ก็มีแนวโน้มที่จะอยู่กับเราไปอีกนาน
หากรัฐบาลเห็นว่า “สถานการณ์ฉุกเฉิน” นั้นดำรงอยู่ต่อไปเรื่อยๆ เมื่อใดที่ประชาชนอดรนทนไม่ไหว ถ้าไม่โชคดีว่า เป็นการประท้วงโดยสันติ ก็เป็นการก่อจลาจล ปล้นสะดม ก่อความวุ่นวาย เหมือนที่สหรัฐอเมริกาเผชิญอยู่ในขณะนี้ และเมื่อนั้น พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็คงได้ทำหน้าที่ของมันตามเจตนารมณ์ที่แท้จริง
อ้างอิง
[1] สราวุธ ทับทอง. รัฐไทยกับการใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉิน : ศึกษากรณีการประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในช่วง พ.ศ. 2552 – 2553. (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต). มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, คณะรัฐศาสตร์, 2557.