พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้อำนาจในฐานะนายกรัฐมนตรี ประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) ให้มีผลตั้งแต่ 26 มีนาคม 2563 นับเป็นการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งที่แปดต่อจากการใช้ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ต่อเนื่องมานานกว่า 14 ปี และการใช้กับการชุมนุมทางการเมืองก่อนหน้านี้หกครั้ง ซึ่งนี่เป็นครั้งแรกที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ถูกหยิบมาใช้เป็น “ยาแรง” เพื่อรับมือกับโรคระบาด ไม่ใช่ความขัดแย้งทางการเมือง
เมื่อประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้วในทางบริหารมีผลเป็นการ “รวบอำนาจ” ในการแก้ไขปัญหามาอยู่ในมือของนายกรัฐมนตรี เพราะมาตรา 7 ระบุว่า ให้บรรดาอํานาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งหรือหลายกระทรวง เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการอนุญาต อนุมัติสั่งการ บังคับ บัญชา หรือช่วยในการป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้งในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือฟื้นฟูหรือช่วยเหลือประชาชน โอนมาเป็นอํานาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีเป็นการชั่วคราว เพื่อให้การสั่งการและการแก้ไขสถานการณ์เป็นไปโดยมีเอกภาพ รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ
พล.อ.ประยุทธ์ยังใช้อำนาจในฐานะนายกรัฐมนตรีออกข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อกำหนดข้อห้าม เงื่อนไข คำแนะนำ สิ่งที่อนุญาตให้ทำได้ รวมทั้งมอบหมายอำนาจให้กับตำแหน่งต่างๆ รวมแล้วหกฉบับ ซึ่งในข้อกำหนดเหล่านี้ยังมีปัญหาในทางกฎหมายต้องพิจารณากันอีกมากว่า การเขียนข้อกำหนดลักษณะนี้ถูกต้องแล้วหรือไม่ และจะใช้ให้มีผลในทางกฎหมายได้อย่างไร
1. ประยุทธ์ รวบอำนาจเป็นผู้อำนวยการ ศบค. เองได้หรือไม่
เมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้ว กฎหมายนี้ได้วางโครงสร้างการใช้อำนาจสำหรับการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินไว้ในมาตรา 6 เรียบร้อยแล้ว โดยกำหนดว่า
“มาตรา 6 ให้มีคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินคณะหนึ่ง ประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม เป็นรองประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงยุติธรรม ผู้อํานวยการสํานักข่าวกรองแห่งชาติอัยการสูงสุด ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติอธิบดีกรมการปกครอง และอธิบดีกรมป้องกัน. และบรรเทาสาธารณภัย เป็นกรรมการ และเลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติเป็นกรรมการและเลขานุการ …”
ซึ่งโครงสร้างนี้เป็นพื้นฐานของการจัดตั้งศูนย์อำนวยการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือ ศอฉ. เพื่อใช้รับผิดชอบสถานการณ์เมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยคนที่มีบทบาทสำคัญจะเป็น “รองนายกรัฐมนตรี” ที่ถูกแต่งตั้งมาเป็นผู้มีอำนาจเต็มในการแก้ไขสถานการณ์ เช่น ในปี 2553 เมื่ออภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในฐานะนายกรัฐมนตรี ประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็แต่งตั้งให้สุเทพ เทือกสุบรรณ รองนายกรัฐมนตรี เป็นผู้อำนวยการ ศอฉ. ควบคุมการชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อแดง
สำหรับการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อรับมือสถานการณ์โควิด 19 วันที่ 25 มีนาคม 2563 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ออกคำสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 5/2563 เพื่อจัดตั้ง “ศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19” ขึ้น และออกคำสั่งแต่งตั้ง “ตัวเอง” ให้เป็นผู้อำนวยการศูนย์ พร้อมกับแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ กับหน่วยงานที่มีบทบาทสำคัญ ให้เป็นกรรมการ รวมทั้งสิ้น 34 คน
ในวันเดียวกัน พล.อ.ประยุทธ์ยังออกคำสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 4/2563 แต่งตั้งให้ “ข้าราชการ” คือ ปลัดกระทรวงต่างๆ มีสถานะเป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับงานของกระทรวงนั้นๆ เช่น ให้ปลัดกระทรวงสาธารณสุขเป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับการสาธารณสุขทุกเขตท้องที่ทั่วราชอาณาจักร ให้ปลัดกระทรวงพาณิชย์เป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมสินค้า พร้อมกับแต่งตั้ง “ตัวเอง” ให้มีสถานะเป็น “ผู้กำกับการปฏิบัติงาน” ของหัวหน้าผู้รับผิดชอบแต่ละส่วนอีกชั้นหนึ่ง
เมื่อประกอบกับประกาศนายกรัฐมนตรีที่ออกมาพร้อมกันให้โอนอำนาจของรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ ตามพระราชบัญญัติ 20 ฉบับ มาเป็นของ “ตัวเอง” และประกอบกับคำสั่งฉบับที่ 5/2563 ข้อ 2 ที่กำหนดว่า ในกรณีจำเป็นเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการโดยรวดเร็วและจะเรียกประชุมคณะกรรมการให้ทันท่วงทีมิได้ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจใช้อำนาจคณะกรรมการไปพลางก่อนได้หรือจะประชุมร่วมกับกรรมการเฉพาะบางคนในเรื่องที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของกรรมการผู้นั้นก็ได้ จึงเท่ากับว่า พล.อ.ประยุทธ์ได้ยึดอำนาจการแก้ไขสถานการณ์จากรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ มาไว้ในมือตัวเองหมดแล้ว และลดสถานะของบุคคลที่เคยเห็นหน้าบ่อยๆ เช่น อนุทิน ชาญวีรกูล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข, จุรินทร์ ลักษณะวิศิษฐ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ให้เหลือเพียงแค่กรรมการของ ศบค. ที่ พล.อ.ประยุทธ์อาจเรียกมาประชุมด้วยหรือไม่ก็ได้
ปัญหาทางกฎหมายที่เกิดขึ้น คือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มีมาตรา 6 ที่กำหนดโครงสร้างของคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินเอาไว้แล้ว ซึ่งต้องให้รองนายกรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งเป็นประธาน แต่ พล.อ.ประยุทธ์กลับหลีกเลี่ยงไม่ตั้งโครงสร้างการทำงานขึ้นตามมาตรา 6 แต่ไปอ้างอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสาม ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ “ระดับปฏิบัติ” แล้วใช้ออกคำสั่งแต่งตั้งกรรมการ ศบค. ขึ้น โดยมีตัวเองเป็นผู้อำนวยการศูนย์เอง คำสั่งเช่นนี้น่าจะขัดกับโครงสร้างตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 6 หรือไม่ และจะเป็นโครงสร้างที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
อย่างไรก็ดี การหลีกเลี่ยงโครงสร้างตามมาตรา 6 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้วอ้างมาตรา 7 วรรคสาม เพื่อวางโครงสร้างขึ้นมาใหม่นั้นไม่ใช่กลเม็ดทางกฎหมายที่ใช้เป็นครั้งแรก แต่ในการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เมื่อเดือนมกราคม 2557 โดยยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ได้อ้างอำนาจมาตรา 7 เพื่อตั้งศูนย์รักษาความสงบ (ศรส.) แล้วแต่งตั้งให้ ร.ต.อ.เฉลิม อยู่บำรุง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เป็นผู้อำนวยการศูนย์มาแล้ว
2. ประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ล่วงหน้า แล้วยังเรียกว่า “ฉุกเฉินฯ” ได้หรือไม่
การประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในปี 2563 มีความพิเศษ คือ เป็นการประกาศแบบ “บอกล่วงหน้า” ว่า รัฐบาลกำลังจะใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และเมื่อข้อกำหนดต่างๆ เผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาก็กำหนดให้มีผลภายหลังจากวันที่ประกาศด้วย ดังนี้
สำหรับการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และข้อกำหนดฉบับที่ 1 มีลักษณะเหมือนกัน คือ ทาง ศบค. แถลงข่าวต่อสาธารณะตั้งแต่วันที่ 24 มีนาคม 2563 ว่า จะประกาศใช้ และประกาศเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2563 โดยเขียนว่า ให้มีผลบังคับใช้วันที่ 26 มีนาคม 2563
สำหรับการประกาศใช้ข้อกำหนดฉบับที่ 2 ที่สั่งห้ามออกนอกเคหสถาน หรือ “เคอร์ฟิว” ประกาศเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2563 โดยเขียนว่า ให้มีผลบังคับใช้วันที่ 3 เมษายน 2563
สำหรับการต่ออายุ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ที่เดิมกำหนดระยะเวลาการใช้ไว้ถึงวันที่ 30 เมษายน 2563 ศบค.ก็เล็งเห็นกำหนดเวลานี้อยู่แล้วจึงประชุมและแถลงข่าวตั้งแต่วันที่ 27 เมษายน 2563 ว่าจะต่ออายุออกไปอีก และประกาศเผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 28 เมษายน 2563 โดยเขียนว่า ให้มีผลบังคับใช้วันที่ 1 พฤษภาคม 2563
จะเห็นได้ว่า การออกประกาศที่สำคัญแต่ละครั้งเป็นลักษณะที่ “ออกล่วงหน้า” แสดงให้เห็นว่า นายกรัฐมนตรีหรือผู้ที่ใช้อำนาจออกประกาศนั้นสามารถคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่า ในเวลาอีก 2-3 วันข้างหน้าสถานการณ์จะเป็นอย่างไร และตัดสินใจได้ก่อนที่กำหนดเวลาจะมาถึง ซึ่งในประเด็นนี้ก็มีข้อดีที่สามารถแจ้งให้ประชาชนทราบก่อนล่วงหน้า 1-2 วัน ได้ว่า จะมีมาตรการจำกัดสิทธิเสรีภาพอย่างไรบ้าง เพื่อให้ประชาชนเตรียมตัวและวางแผนการใช้ชีวิตได้
อย่างไรก็ดี การประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ตามบทนิยามในมาตรา 4 ต้องเป็นกรณีที่จำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรับมือสถานการณ์อัน “มีมาอย่างฉุกเฉิน” ตัวอย่างเช่น การประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ห้าจากหกครั้งก่อนหน้านี้ ก็ประกาศแบบเร่งด่วนให้มีผลบังคับใช้ทันทีในวันเดียวกัน ไม่มีการประกาศให้ทราบล่วงหน้าก่อนจะมีผลบังคับใช้จริง จึงเป็นปัญหาทางกฎหมายว่า การประกาศสถานการณ์ “ฉุกเฉิน” สามารถประกาศให้มีผลในวันถัดไปได้หรือไม่ หากนายกรัฐมนตรีสามารถคาดการณ์สถานการณ์ล่วงหน้าและมีเวลาเตรียมตัวรับมือได้แล้วจะถือว่า สถานการณ์เช่นนี้ “มีมาอย่างฉุกเฉิน” อันเป็นเงื่อนไขให้ใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ได้หรือไม่
3. ใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ คุ้มครองประกาศ/คำสั่ง ตามกฎหมายอื่นได้หรือไม่?
เมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้ว พล.อ.ประยุทธ์ ในฐานะนายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดตามเงื่อนไขในมาตรา 9 ดังนี้
- ห้ามมิให้บุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในเวลาที่กําหนด เว้นแต่จะได้รับอนุญาต หรือได้รับยกเว้น (เคอร์ฟิว)
- ห้ามชุมนุมมั่วสุมกัน อันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย
- ห้ามการเสนอข่าวอันอาจทําให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทําให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉิน
- ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ หรือกําหนดเงื่อนไขการใช้
- ห้ามการใช้อาคาร หรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่ใดๆ
- ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กําหนดเพื่อความปลอดภัย หรือห้ามเข้าพื้นที่
พล.อ.ประยุทธ์ใช้อำนาจตามมาตรา 9 ออกข้อกำหนดมานับถึงต้นเดือนพฤษภาคมหกฉบับ รวมทั้งประกาศเคอร์ฟิวด้วย ซึ่งข้อกำหนดที่ พล.อ.ประยุทธ์จะออกได้นั้นต้องอ้างอิงอำนาจจากมาตรา 9 และต้องเป็นข้อกำหนดภายในขอบเขตอำนาจตามมาตรานี้เท่านั้น พล.อ.ประยุทธ์จะออกข้อกำหนดที่เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินกว่าอำนาจในมาตรา 9 ไม่ได้ การฝ่าฝืนข้อกำหนดที่ออกตามมาตรา 9 จะมีโทษจำคุกไม่เกินสองปี ปรับไม่เกิน 40,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ตามมาตรา 18 และการใช้อำนาจนี้จะอยู่ภายใต้ความคุ้มครองของมาตรา 16 และมาตรา 17 กล่าวคือ ไม่อาจถูกฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ และเจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจไปโดยสุจริตไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย
สำหรับการควบคุมการระบาดของโรคโควิด 19 ทางรัฐบาลไม่ได้มีอำนาจเพียงแค่ตามมาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เท่านั้น แต่ยังมีอำนาจตามกฎหมายอื่นๆ ด้วย เช่น อำนาจสั่งปิดสถานที่ต่างๆ หรือห้ามทำกิจกรรมต่างๆ ตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อ พ.ศ. 2558 อำนาจสั่งห้ามขายสินค้าที่จำเป็นเกินราคา ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ. 2542 อำนาจสั่งห้ามเข้าประเทศหรือสั่งปิดพรมแดน ตาม พ.ร.บ.การเดินอากาศ พ.ศ. 2497 และ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 เป็นต้น
วันที่ 29 เมษายน 2563 พล.อ.ประยุทธ์ฯ ออกข้อกำหนดฉบับที่ 4 มีใจความสำคัญคือ ให้บรรดาประกาศหรือคําสั่งของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการจังหวัด และเจ้าพนักงานตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อ, พ.ร.บ.การเดินอากาศ และ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง ที่ได้ประกาศไว้ก่อนหน้านี้ไม่ว่าจะเป็นการสั่งห้ามหรือการผ่อนคลายใดๆ ยังมีผลบังคับใช้ต่อไป และให้ถือเป็นข้อกำหนดตามมาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ด้วย
ผลของคำสั่งนี้ ทำให้คำสั่งตามกฎหมายอื่นๆ ได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับข้อกำหนดตามมาตรา 9 กล่าวคือ ไม่อาจถูกฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ และเจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจไปโดยสุจริตไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย และผู้ฝ่าฝืนจะต้องรับโทษไม่ต่ำกว่าฐานฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ
ปัญหาทางกฎหมายที่เกิดขึ้นคือ สำหรับประกาศและคำสั่งต่างๆ ที่ออกมาโดยถูกต้องตามกฎหมายอื่น แต่ไม่อยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่จะออกข้อกำหนดได้ตามมาตรา 9 จะได้รับความคุ้มครองด้วยข้อกำหนดฉบับที่ 4 หรือไม่ เช่น การสั่งห้ามออกจากบ้านโดยไม่ใส่หน้ากากอนามัย, การสั่งห้ามจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การห้ามรวมตัวกันในลักษณะที่อาจก่อให้เกิดการแพร่ระบาดของโรค ซึ่งเป็นคำสั่งที่ออกโดยอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด ตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อ หากเป็นคำสั่งที่ละเมิดสิทธิเกินสมควรจะถูกฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้หรือไม่ หรือหากเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจตามประกาศเหล่านี้เกินขอบเขต ประชาชนจะสามารถฟ้องร้องเจ้าหน้าที่ได้หรือไม่
4. ใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ สั่ง “ผู้ว่าฯ” ไปออกคำสั่งต่อได้หรือไม่?
เมื่อใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้ว กฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมโรค โดยเฉพาะ พ.ร.บ.โรคติดต่อ พ.ศ. 2558 ที่ให้อำนาจไว้กับผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังใช้บังคับได้ควบคู่กันต่อไป ตามข้อกำหนดฉบับที่ 1 ข้อ 7(1) ได้มอบหมายให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดเป็นผู้กำกับการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินทุกมิติในเขตท้องที่ที่รับผิดชอบ หากมีปัญหาให้รายงานกระทรวงมหาดไทย และคำสั่งนายกรัฐมนตรีฉบับที่ 4/2563 ก็ยังสั่งให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับการสั่งการและประสานกับผู้ว่าราชการจังหวัด
ดังนั้น อำนาจที่อยู่ในมือของผู้ว่าราชการจังหวัด จึงยังคงเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ใช่ของนายกรัฐมนตรีหรือ ศบค. ส่วนอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่จะออกข้อกำหนดได้ก็ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขในมาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เท่านั้น ซึ่งนายกรัฐมนตรีไม่มีอำนาจออกคำสั่งปิดสถานที่ของเอกชน ปิดธุรกิจบางอย่าง ห้างสรรพสินค้า ตลาด ร้านตัดผม พิพิธภัณฑ์ สวนสาธารณะ ฯลฯ ด้วยตัวเอง
เทคนิคที่มือกฎหมายของ พล.อ.ประยุทธ์เลือกใช้ คือ การออกข้อกำหนดโดยอ้างอำนาจของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แล้ว “สั่ง” ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดใช้อำนาจที่อยู่ในมือออกคำสั่งต่ออีกชั้นหนึ่ง ตัวอย่างเช่น
ข้อกำหนดฉบับที่ 1 ข้อ 2 เขียนไว้ว่า “ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดออกคำสั่งโดยอำศัยอำนาจตามความในมาตรา 35(1) แห่งพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 พิจารณาสั่งปิดสถานที่ซึ่งมีคนจำนวนมากไปทำกิจกรรมร่วมกันและเสี่ยงต่อการแพร่เชื้อโรคโควิด 19 เป็นการชั่วคราว แต่อย่างน้อยให้สั่งปิดสถานที่ ดังต่อไปนี้ …”
ข้อกำหนดฉบับที่ 5 ข้อ 2(6) เขียนไว้ว่า “ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการจังหวัดอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 มีคำสั่งปิดสถานที่ซึ่งมีโอกาสเสี่ยงต่อการแพร่โรค ดังนี้ …. จนกว่าจะได้ประเมินสถานการณ์และมีข้อกำหนดให้ผ่อนคลายต่อไป”
โดยที่มาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออก “คำสั่งใดๆ” ก็ได้ หรือไม่ได้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีสามารถออกคำสั่งให้ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไปออกคำสั่งใดๆ ก็ได้อีกชั้นหนึ่ง เนื่องจากในทางปฏิบัติที่ผ่านมาผู้ว่าราชการจังหวัดยินดีปฏิบัติตามข้อกำหนดของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และใช้อำนาจของตัวเองออกคำสั่งไปตามนั้นจึงยังไม่เกิดปัญหาเป็นข้อถกเถียงมากนัก
แต่จะมีปัญหาทางกฎหมายเกิดขึ้น หากผู้ว่าราชการจังหวัดมีความเห็นแตกต่างจากข้อกำหนดที่ออกโดยนายกรัฐมนตรี โดยอาจเห็นว่า สถานการณ์ในจังหวัดของตัวเองมีความแตกต่างไปจึงไม่ต้องการสั่งปิดสถานที่ตามรายการที่กำหนดมาโดยคนจากส่วนกลางที่ไม่รู้ปัญหา หากมีกรณีเช่นนั้นแล้วข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 1 ข้อ 2 และ ฉบับที่ 5 ข้อ 2(6) ที่มีเนื้อหาเกินไปกว่าอำนาจของนายกรัฐมนตรีนั้น จะผูกพันบังคับให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจำเป็นต้องปฏิบัติตามหรือไม่
เพื่ออุดช่องโหว่ในประเด็นนี้มือกฎหมายของ พล.อ.ประยุทธ์จึงเขียนไว้ในข้อกำหนดทั้งฉบับที่ 1 และ ฉบับที่ 5 ว่า ข้อกำหนดนั้นๆ ออกโดยอาศัยอำนาจของนายกรัฐมนตรีตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 11 ด้วย ซึ่งให้นายกรัฐมนตรีมีสถานะเป็นผู้บังคับบัญชาของข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตำแหน่ง แต่อย่างไรก็ดี ปัญหาก็ยังมีอยู่ต่อไปว่า ข้อกำหนดที่ใช้ชื่อว่า “ข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ” จะสามารถอ้างอิงอำนาจจากกฎหมายอื่นมาด้วยได้หรือไม่ และข้อกำหนดส่วนที่อาศัยอำนาจจากกฎหมายอื่นจะได้รับความคุ้มครองตามมาตรา 16 และ 17 ด้วยหรือไม่