วิธีการดูแลจัดเก็บเอกสาร “ความลับราชการ” สามลำดับชั้น “ลับ” “ลับมาก” “ลับที่สุด”

ข้อมูลความลับของราชการที่เห็นบนหัวกระดาษเขียนไว้ว่า "ลับ" ต้องมีที่มาที่ไป มีระบบการจัดเก็บ การทำทะเบียน การนำออก รวมทั้งการทำลาย มีองค์กรรักษาความปลอดภัย นายทะเบียน และผู้อารักขาเอกสารให้ปลอดภัย ระเบียบที่ว่านี้ใช้มาตั้งแต่ปี 2544 ถูกปรับปรุงหนึ่งครั้งในยุค คสช. ให้มีระบบรายงานสรุปผลการรักษาข้อมูลลับทุกปีส่งถึงนายกรัฐมนตรี
ตามพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 กำหนดหลักการทั่วไปว่า ข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐต้อง "เปิดเผย" ให้ประชาชนเข้าถึงได้ และต้องจัดไว้ให้ประชาชนสามารถค้นคว้าได้ แต่หลักการนี้ยังมีข้อยกเว้นอยู่ในมาตรา 14 และ 25 ถึงข้อมูลบางประเภทที่เกี่ยวกับความมั่นคงของประเทศที่ไม่ต้องเปิดเผยต่อประชาชน ดังนี้
            "มาตรา 14  ข้อมูลข่าวสารของราชการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์จะเปิดเผยมิได้
           มาตรา 15  ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้ โดยคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ของเอกชนที่เกี่ยวข้องประกอบกัน
           (1) การเปิดเผยจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ
           (2) การเปิดเผยจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ หรือไม่อาจสำเร็จตามวัตถุประสงค์ได้ ไม่ว่าจะเกี่ยวกับการฟ้องคดี การป้องกัน การปราบปราม การทดสอบ การตรวจสอบ หรือการรู้แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสารหรือไม่ก็ตาม
           (3) ความเห็นหรือคำแนะนำภายในหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการเรื่องหนึ่งเรื่องใด  แต่ทั้งนี้ไม่รวมถึงรายงานทางวิชาการ รายงานข้อเท็จจริง หรือข้อมูลข่าวสารที่นำมาใช้ในการทำความเห็นหรือคำแนะนำภายในดังกล่าว
           (4) การเปิดเผยจะก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตหรือความปลอดภัยของบุคคลหนึ่งบุคคลใด
           (5) รายงานการแพทย์หรือข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลซึ่งการเปิดเผยจะเป็นการรุกล้ำสิทธิส่วนบุคคลโดยไม่สมควร
           (6) ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีกฎหมายคุ้มครองมิให้เปิดเผย หรือข้อมูลข่าวสารที่มีผู้ให้มาโดยไม่ประสงค์ให้ทางราชการนำไปเปิดเผยต่อผู้อื่น
           (7) กรณีอื่นตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา
           คำสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการจะกำหนดเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ แต่ต้องระบุไว้ด้วยว่าที่เปิดเผยไม่ได้เพราะเป็นข้อมูลข่าวสารประเภทใดและเพราะเหตุใด และให้ถือว่าการมีคำสั่งเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นดุลพินิจ โดยเฉพาะของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามลำดับสายการบังคับบัญชา แต่ผู้ขออาจอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้"
สำหรับข้อมูลทั่วไปที่ต้องเปิดเผยก็มีหลักเกณฑ์การดำเนินการแล้วว่า จะต้องจัดเก็บข้อมูลอย่างไรบ้างเพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้สะดวก ส่วนข้อมูลที่ไม่ต้องเปิดเผยนั้น มาตรา 16 จึงกำหนดว่า เพื่อรักษาข้อมูลไม่ให้รั่วไหล ให้คณะรัฐมนตรีออกระเบียบการปฏิบัติให้เกิดความชัดเจน และเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2544 นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ก็ออกระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของราชการ พ.ศ.2544 ขึ้นมาบังคับใช้กับทุกหน่วยงานของรัฐ ระเบียบดังกล่าวมีเนื้อหาที่น่าสนใจ ดังนี้
ข้อมูลสามชั้น "ลับ" "ลับมาก" "ลับที่สุด" ต้องแปะไว้บนหัวกระดาษทุกหน้า
ระเบียบนี้ ข้อ 12. แบ่งประเภทชั้นความลับของข้อมูลราชการเป็นสามระดับ ได้แก่
(1) ลับที่สุด (Top Secret) หมายถึง ข้อมูลข่าวสารที่หากเปิดเผยทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์แห่งรัฐอย่างร้ายแรงที่สุด
(2) ลับมาก (Secret) หมายถึง ข้อมูลข่าวสารที่หากเปิดเผยทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์แห่งรัฐอย่างร้ายแรง
(3) ลับ (Confidential) หมายถึง ข้อมูลข่าวสารที่หากเปิดเผยทั้งหมดหรือเพียงบางส่วนจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์แห่งรัฐ
ผู้ที่มีอำนาจกำหนดว่า เอกสารข้อมูลใดจะถูกกำหนดให้เป็นความลับในระดับใด และเป็นผู้รับผิดชอบรักษาข้อมูลความลับให้ปลอดภัยคือ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐระดับอธิบดีกรม หรือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหัวหน้าหน่วยรัฐอื่นที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีสำนักข่าวกรองแห่งชาติ และศูนย์รักษาความปลอดภัย สังกัดกองบัญชาการทหารสูงสุด ทำหน้าที่เป็น "องค์กรรักษาความปลอดภัย" มีหน้าที่จัดทำวิธีการปฏิบัติและอบรมบุคลากรที่เกี่ยวข้อง ผู้ที่จะเข้าถึงข้อมูลลับจะต้องได้รับความไว้วางใจ ซึ่งหัวหน้าหน่วยงานรัฐอาจจะขอให้องค์กรรักษาความปลอดภัยช่วยตรวจสอบประวัติและพฤติการณ์ของคนที่จะเข้าถึงข้อมูลแต่ละชั้นได้
ระเบียบข้อ 19. กำหนดว่า การจะจัดแบ่งให้ข้อมูลใดจะเป็นความลับระดับใดให้พิจารณาถึงองค์ประกอบ เช่น ความสำคัญของเนื้อหา แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสาร วิธีการนำไปใช้ประโยชน์ จำนวนบุคคลที่ควรทราบ ผลกระทบหากมีการเปิดเผย หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในฐานะเจ้าของเรื่องหรือผู้อนุมัติ
เมื่อเอกสารใดถูกสั่งให้เป็นความลับแล้ว ให้แสดงชั้นความลับไว้ด้วยตัวอักษรขนาดใหญ่กว่าตัวอักษรธรรมดา โดยใช้สีแดงหรือสีอื่นที่มองเห็นได้เด่นชัดที่กลางหน้ากระดาษทั้งด้านบนและด้านล่างของเอกสารทุกหน้า ถ้าเอกสารมีปกให้แสดงให้ที่ด้านนอกของปกหน้าและปกหลังด้วย
ให้มีนายทะเบียนดูแล และจัดทำทะเบียนของเอกสารลับ
ระเบียบข้อ 31. กำหนดว่า การดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับเอกสารลับในทุกขั้นตอน ให้กำหนดจำนวนเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเพียงเท่าที่จำเป็น และจำกัดให้ทราบเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และมาตรา 25 สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เฉพาะขึ้นเพื่อรับผิดชอบเอกสารลับภายในหน่วยงาน เรียกว่า “นายทะเบียนข้อมูลข่าวสารลับ” มีหน้าที่เก็บรักษาเอกสารต่างๆ ให้อยู่ในที่ปลอดภัย
นายทะเบียนมีหน้าที่จัดทำ "ทะเบียนข้อมูลข่าวสารลับ" สำหรับบันทึกรายละเอียดของข้อมูลข่าวสารลับที่หน่วยงานได้รับไว้หรือส่งออกไปนอกบริเวณหน่วยงาน โดยทำตามแบบเฉพาะที่กำหนดขึ้น และทะเบียนข้อมูลข่าวสารลับ ก็ให้ถือว่าเป็นข้อมูลข่าวสารลับด้วย หากประชาชนต้องการจะขอดูทะเบียนนี้เพื่อทราบว่า มีเอกสารใดบ้างที่ถูกจัดให้เป็นความลับก็ไม่สามารถขอดูได้
เมื่อหัวหน้าหน่วยงานของรัฐสั่งให้เอกสารใดเป็นข้อมูลลับ ให้นายทะเบียนจดเหตุผลประกอบการสั่งให้เป็นความลับไว้ด้วย ถ้าเหตุผลนั้นมีรายละเอียดมากหรือในเหตุผลมีเนื้อหาที่เป็นความลับชั้นสูงกว่าให้บันทึกไว้โดยย่อ และบันทึกเหตุผลละเอียดแยกออกมาเก็บไว้เป็นหน้าถัดจากปกของเอกสารนั้น
นอกจากนายทะเบียนแล้ว หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะต้องแต่งตั้ง "คณะกรรมการตรวจสอบ" ซึ่งประกอบด้วยนายทะเบียนข้อมูลข่าวสารลับและเจ้าหน้าที่อื่นอีกสองคนเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องในกาเก็บรักษาเอกสารลับ ตรวจสอบการมีอยู่ของเอกสารอย่างน้อยทุกหกเดือน และรายงานให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐทราบ หากมีข้อสงสัยว่า มีบุคคลที่ไม่มีอำนาจได้รับรู้หรือรู้ถึงเอกสารลับ ให้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนโดยไม่ชักช้า ซึ่งคณะกรรมการสอบสวนต้องไม่ใช่บุคคลในคณะกรรมการตรวจสอบ
มีผู้อารักขาเมื่อเอาเอกสารออกนอกสถานที่ ถ้าจะเกิดอันตรายให้ทำลายได้
การส่งข้อมูลข่าวสารลับภายในหน่วยงานเดียวกันให้ใช้ “ใบปก” สำหรับปิดทับข้อมูลข่าวสารลับปิดทับเสมอ การส่งเอกสารออกนอกหน่วยงานต้องบรรจุซองทึบแสงสองชั้น ชั้นนอกจ่าหน้าระบุผู้รับและผู้ส่ง ชั้นในระบุข้อความเช่นเดียวกับชั้นนอกพร้อมเครื่องหมายแสดงชั้นความลับ ทั้งด้านหน้าและด้านหลัง
การส่งข้อมูลข่าวสารลับออกนอกบริเวณหน่วยงานให้มี "เจ้าหน้าที่นำสาร" ที่มอบหมายโดยหัวหน้าหน่วยงานของรัฐ และอาจจะมี "ผู้อารักขา" การนำสารด้วย โดยทั้งสองตำแหน่งมีหน้าที่รักษาความปลอดภัยของเอกสารลับตลอดเวลาที่นำออกนอกบริเวณหน่วยงาน และจัดส่งให้ถึงนายทะเบียนของผู้รับ
หากการเก็บรักษาข้อมูลไว้ในฐานะข้อมูลที่ “ลับที่สุด” ยังไม่ปลอดภัยเพียงพอ และหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่า จะเสี่ยงต่อการรั่วไหลอันจะก่อให้เกิดอันตราย จะสั่งให้ทำลายข้อมูลชั้นลับที่สุดนั้นก็ได้ แต่ต้องส่งให้หอจดหมายเหตุแห่งชาติพิจารณาก่อนว่า ไม่มีคุณค่าในการเก็บรักษาไว้เพื่อเป็นบันทึกในทางประวัติศาสตร์ หากจะต้องทำลายแล้วก็ให้แต่งตั้งกรรมการขึ้นเพื่อทำลายและจดแจ้งการทำลายไว้ในทะเบียนด้วย
ระเบียบข้อ 47 ยังกำหนดให้หน่วยงานของรัฐมีแผนปฏิบัติการในเวลาฉุกเฉิน โดยมีแผ่นการเคลื่อนย้าย การรักษา และการทำลายข้อมูลข่าวสารลับเหล่านี้ด้วย
ยุค คสช. แก้ระเบียบให้รายงานสูงสุดถึง 'ประยุทธ์'
แม้ในระเบียบ ข้อ 6 จะกำหนดว่า ให้นายกรัฐมนตรีทบทวนการปฏิบัติตามระเบียบนี้และแก้ไขเพิ่มเติมให้เหมาะสมทุก 5 ปี แต่หลังระเบียบนี้ใช้บังคับมาก็ไม่เคยถูกแก้ไขปรับปรุงจนกระทั่งเมื่อปี 2561 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ใช้อำนาจในฐานะนายกรัฐมนตรีลงนามในระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ (ฉบับที่ 2) โดยแก้ไขฉบับแรกที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2544 ในหลายประเด็น ตัวอย่างเช่น
1. เพิ่ม "องค์กรรักษาความปลอดภัย" จากเดิมที่สำนักงานข่าวกรองแห่งชาติ เป็นองค์กรฝ่ายพลเรือน และศูนย์รักษาความปลอดภัย กองบัญชาการทหารสูงสุด เป็นองค์กรฝ่ายทหาร ให้เพิ่ม "กองบัญชาการตํารวจสันติบาล" สังกัดสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เป็นองค์การรักษาความปลอดภัยฝ่ายตํารวจ อีกองค์กรหนึ่งด้วย
2. เพิ่มรายละเอียดของ "หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ" ที่เป็นผู้มีอำนาจกำหนดชั้นความลับของเอกสารราชการให้กว้างขวางขึ้นและครอบคลุมองค์กรหลายรูปแบบ ให้รวมทั้งผู้อํานวยการ กรรมการผู้จัดการ หรือบุคคลซึ่งดํารงตําแหน่งผู้บริหารสูงสุด สําหรับงานของรัฐวิสาหกิจ อัยการสูงสุด เลขาธิการสํานักงานศาลยุติธรรม เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้อํานวยการองค์การมหาชน นายกสภาทนายความ ฯลฯ
3. ขยายขอบเขตเหตุในการพิจารณาสั่งให้ข้อมูลใดเป็นความลับ จากเดิมที่ระเบียบกำหนดให้พิจารณาองค์ประกอบของข้อมูลข่าวสารลับ คือ ความสำคัญของเนื้อหา แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสาร วิธีการนำไปใช้ประโยชน์ จำนวนบุคคลที่ควรทราบ ผลกระทบหากมีการเปิดเผย หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในฐานะเจ้าของเรื่องหรือผู้อนุมัติ แต่ในการแก้ไขใหม่ ใช้คำว่า "ให้พิจารณาถึงองค์ประกอบอย่างน้อยดังต่อไปนี้" นั่นหมายความว่า หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะพิจารณาสั่งให้ข้อมูลใดเป็นความลับโดยอ้างเหตุผลอื่นๆ นอกจากนี้อีกก็ได้ ซึ่งไม่ได้กำหนดไว้ในระเบียบนี้ว่า จะต้องอ้างอิงเหตุผลเช่นใด
4. วางระบบติดตามประเมินผลการรักษาความลับให้เข้มงวดขึ้นและให้เรื่องมาถึงตัวพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้โดยตรง โดยออกแบบให้หน่วยงานของรัฐรายงานผลต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการภายในเดือนมีนาคมของทุกปี ซึ่งประกอบด้วยการรายงานปริมาณเอกสารลับที่เก็บรักษาไว้ เอกสารลับที่รั่วไหลหรือสูญหายหรือถูกทำลาย รวมทั้งให้แจ้งว่า มีคำขอให้เปิดเผยเอกสารลับจำนวนเท่าใด และให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการตรวจสอบการปฏิบัติตามรายงาน และรายงานผลการตรวจสอบต่อนายกรัฐมนตรีด้วย โดยจะมีข้อคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะด้วยก็ได้
นอกจากนี้ ในวันที่ 26 มิถุนายน 2561 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยังออกประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีอีกฉบับหนึ่ง กำหนดแบบเพิ่มเติมสำหรับการปฏิบัติเพื่อรักษาความลับของทางราชการ  ได้แก่ แบบตรวจสอบการเก็บรักษาเอกสารลับ แบบรายงานผลการปฏิบัติต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ แบบบันทึกการโอนและรับโอน ใบตอบรับการรับโอนเอกสารลับ เป็นต้น