ร่าง พ.ร.บ.ข้าว: เพิ่มอำนาจหน้าที่กรมการข้าว ให้สามารถควบคุม และรับรองการจำหน่ายเมล็ดข้าวของชาวนา

สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เตรียมเห็นชอบ ร่าง พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ข้าว ท่ามกลางเสียงค้านประชาชนที่กังวลว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ มีเนื้อหาให้อำนาจหน้าที่เจ้าหน้าที่รัฐในการควบคุม และบังคับใช้กฎหมายมากเกินไป กลับกลายเป็นชาวนา โรงสี และผู้ส่งออกข้าวที่ได้รับผลกระทบแทน อีกทั้งยังอาจจะกระทบกับวิถีชีวิต และพันธุ์ข้าวดั้งเดิมของไทยด้วย

ร่าง พ.ร.บ.ข้าว เริ่มต้นเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. โดยมีสมาชิก สนช. และคณะรวม 32 คน นำโดย กิตติศักดิ์ รัตนวราหะ สมาชิก สนช. ซึ่งเป็นอุปนายกสมาคมเครือข่ายชาวนาไทย และประธานชาวนาภาคเหนือ รวมถึงมีบทบาทเป็นแกนนำชาวนาติดตามเงินค่าจำนำข้าว เป็นผู้เสนอร่างกฎหมายฉบับนี้ โดยมีหลักการว่าจะช่วยสร้างความมั่นคงให้กับชาวนา เพิ่มรายได้ชาวนา และลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพ่อค้ากับชาวนา เป็นสำคัญ 

โดยสาระสำคัญของ ร่าง พ.ร.บ.ข้าว ฉบับแรก กำหนดให้มีการควบคุมคุณภาพเมล็ดข้าว และห้ามขายเมล็ดข้าวที่ไม่คุณภาพ และปลอมปน โดยมีโทษจำคุกสูงสุดถึง 5 ปี และปรับไม่เกิน 100,000 บาท แต่ร่างดังกล่าวก็ถูกคัดค้านโดยประเด็นสำคัญคือ มีความกลัวว่าจะนำไปสู่การผูกขาดเมล็ดพันธุ์ข้าว ทำวิถีเกษตรชุมชน รวมถึงคณะกรรมการข้าวยังมีสัดส่วนของชาวนาในจำนวนน้อยมีเสียงไม่ถึงหนึ่งในสิบของคณะกรรมการข้าว 

แต่ทว่า เสียงคัดค้านของภาคประชาชนก็ไม่อาจหยุดการพิจารณาร่างกฎหมายของสนช. ได้ และสนช. มีมติรับหลักการ ร่าง พ.ร.บ.ข้าว ไปตั้งแต่วันที่ 25 ธันวาคม 2561 จนกระทั้งวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2562 สนช. มีนัดพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ข้าว อีกครั้ง หลังคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.ข้าว มีการปรับแก้ไขเนื้อหาของกฎหมายเป็นที่เรียบร้อย จึงทำให้สังคมกลับมาพูดถึงปัญหาของกฎหมายฉบับนี้กันอีกครั

การเพิ่มนิยามความหมายของคำว่า “ที่นา” ในมาตรา 3 ของร่างใหม่ โดยระบุว่าหมายถึงที่ที่ชาวนามีกรรมสิทธิ์ หรือสิทธิครอบครองถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งหมายถึงคนที่เช่าที่ทำนาก็ต้องมีสัญญาเช่าตามกฎหมาย ซึ่งชาวนาส่วนใหญ่อาจจะเช่าที่นาปากเปล่า หรือทำนาในที่ที่ตนไม่มีกรรมสิทธิ อ.เดชรัตน์ สุขกำเนิด ได้ให้ความเห็นว่า เป็นการนำพ.ร.บ. ฉบับนี้มาบีบ พี่น้องชาวนาที่มีที่ดินอยู่ในข้อพิพาทของราชการอีกทางหนึ่งด้วย เมื่อไม่ได้ทำนาปลูกข้าวบน “ที่นา” ที่ถูกต้องต้องตามกฎหมาย อาจจะเสียสิทธิประโยชน์ได้

“คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว” ชาวนามีส่วนร่วมเพียงน้อยนิด ในร่างใหม่ กำหนดให้มีคณะกรรมการหนึ่งชุดชื่อ “คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว” ประกอบไปด้วย นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ส่วนคณะกรรมการอื่นๆ แบ่งเป็นคณะกรรมการโดยตำแหน่งจากองค์กรของรัฐ 12 ตำแหน่ง ถัดมาเป็น ผู้แทนโรงสี 1 ตำแหน่ง ผู้แทนผู้ประกอบการส่งออกข้าว 2 ตำแหน่ง ผู้แทนเครือข่ายชาวนา 4 ตำแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิ 3 ตำแหน่ง เห็นได้ว่าเสียงของตัวแทนชาวนา มีจำนวน 4 เสียง จากทั้งหมด 22 เสียง หรือคิดเป็นร้อยละ 18 ของเสียงทั้งหมด ปัญหาที่ตามมาคือ ทิศทางของการกำหนดนโยบายหรือการบังคับใช้มาตรการดังกล่าวจะสะท้อนความต้องการของชาวนาแค่ไหน เนื่องจากคณะกรรมการส่วนใหญ่ก็เป็นคนที่ของรัฐที่รัฐจัดหามา

ในมาตรา 16 (2) ของทั้งร่างเดิม และร่างใหม่ ให้อำนาจเจ้าพนักงานตาม พ.ร.บ. ข้าว สามารถเข้าไปในสถานที่ที่เชื่อได้ว่ามีความผิดตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ หมายถึง พนักงานเจ้าหน้าที่จะสามารถเข้าไปในนาข้าว เคหสถาน ยานพาหนะ โรงงาน โรงสี ได้เมื่อเชื่อว่าที่แห่งนั้นมีการกระทำความผิดตาม พ.ร.บ. ข้าว ซึ่งเป็นการให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการเข้าตรวจค้นมากเกินไป เนื่องจากคำว่า “เชื่อว่า” ที่แห่งนั้น เข้าไปตรวจสอบอาจจะไม่ต้องพบความผิดก็ได้ และในตัวกฎหมายไม่ได้ระบุไว้ว่าต้องไปขออนุญาตจากศาล หรือขอหมายจากศาลเพื่อเข้าตรวจค้นในสถานที่นั้นๆ กำหนดไว้เพียงว่าต้องเข้าตรวจค้นในเวลากลางวัน หรือเวลาทำการของสถานประกอบกิจการนั้น

ในมาตรา 20 เป็นมาตราที่ผู้ประกอบการโรงสีออกมาบอกว่าได้รับผลกระทบ เนื่องจากกำหนดให้โรงสีต้องออกใบรับซื้อข้าวให้ชาวนา ระบุคุณภาพข้าว พันธุ์ข้าว น้ำหนัก ปริมาณความชื้น เพื่อป้องกันชาวนาถูกกดราคา ซึ่งโรงสีต้องเก็บเอกสารนี้ไว้และถูกสุ่มตรวจสอบ และมีโทษที่ระบุไว้ในมาตรา 33 ที่ในร่างเดิมมีโทษจำคุกไม่เกินสองปี ปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ โดยในร่างใหม่แก้ไขเป็นเหลือเพียงโทษปรับไม่เกินสองหมื่นบาท โดยนิพนธ์ พัวพงศกร เห็นว่า “การกำหนดให้ผู้รับซื้อข้าวเปลือกออกใบรับซื้อข้าวเปลือกทุกครั้ง และให้ส่งสำเนาใบรับซื้อข้าวเปลือกให้กรมการข้าว โดยเน้นการใช้วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ ถือเป็นการขี่ช้างจับตั๊กแตน ไม่สอดคล้องกับการค้าปัจจุบัน เพราะผู้ค้าจะเทกองข้าวที่ซื้อมารวมกัน ทำให้ไม่สามารถพิสูจน์ความผิดได้”

ในส่วนของชาวนาก็มีข้อกังวลว่าภาระต้นทุนที่ต้องจัดทำใบรับรองคุณภาพให้ชัดเจน ข้าวพันธุ์ใด ความชื้นปริมาณเท่าไหร่ จากที่ไม่เคยทำจะทำให้โรงสียิ่งกดดันราคารับซื้อข้าวจากชาวนา และอาจสร้างความขัดแย้งระหว่างชาวนากับโรงสีได้

ในร่าง พ.ร.บ.ข้าว มีการกำหนด เรื่องการควบคุม และกำกับพันธุ์ข้าว ไว้ในมาตรา 27/1 โดยให้กรมการข้าวมีหน้าที่ตรวจสอบ และรับรองพันธุ์ข้าว ในมาตรา 27/1 วรรค 2 พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวเห็นว่าเหมาะสมแก่การผลิตเพื่อจำหน่าย ให้กรมการข้าวรับรอง และประกาศในราชกิจจานุเบกษา และให้เผยแพร่พันธุ์ข้าวดังกล่าวต่อประชาชน ซึ่งก็ทำให้เกิดปัญหาเดิมที่คนกังวลคือชาวนาจะปลูกข้าว หรือขายได้เฉพาะเมล็ดพันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวรับรอง และประกาศเท่านั้น อีกทั้งในมาตรา 27/1 วรรค 3 ก็ยังกำหนดให้การแพร่กระจายของพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้คุณภาพให้อธิบดีกรมการข้าวประกาศ และสั่งระงับการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวดังกล่าวได้ และมีการกำหนดโทษในฐานความผิดไม่ปฏิบัติตามพนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งใน พ.ร.บ. ข้าว กำหนดโทษไว้คือ จำคุกไม่เกินหนึ่งปี ปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ  ซึ่งข้อน่ากังวลต้องย้อนกลับไปดูคำนิยามคำว่า “จำหน่าย” ซึ่งรวมไปถึงการแลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ และความไม่ชัดเจนของคำว่า “ประโยชน์ทางการค้า” ด้วย ซึ่งชาวนาที่แลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์กันก็อาจเป็นผู้มีโอกาสได้รับโทษตามกฎหมายข้อนี้ สุดท้ายในมาตรา 27/1 วรรค 4 ก็อาจจะมีปัญหาเนื่องจากระบุไว้ว่าวิธีการตรวจสอบ และรับรองพันธุ์ข้าว การประกาศ และเผยแพร่พันธุ์ข้าว รวมทั้งการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว ให้อธิบดีกรมการข้าวประกาศ โดยมี “คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว” ให้ความเห็นชอบ ซึ่ง คณะกรรมการฯ มีคนที่เป็นชาวนาอยู่ด้วยเพียง 4 ใน 22 คน หรือ ร้อยละ 18 เท่านั้น ซึ่งอาจจะไม่ได้มีส่วนร่วมในการกำหนดวิธีการเท่าที่ควร

ในประเด็นการการควบคุมการจำหน่ายพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้รับการรับรองนั้น ถูกเขียนขึ้นใหม่ในมาตรา 27/4 แทน โดยเปลี่ยนเป็นอ้างอิงจากกฎหมายว่าด้วยพันธุ์พืชแทน ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวกับเรื่องพันธุ์ข้าวให้เป็นหน้าที่ของกรมการข้าวหรืออธิบดีกรมการข้าวแทนกรมวิชาการเกษตร ที่ดูแล พ.ร.บ.พันธุ์พืช โดยใน พ.ร.บ.พันธุ์พืช มีการกำหนดเนื้อหาห้ามให้ขายเมล็ดพันธุ์ควบคุมเหมือนกับมาตรา 26 ในร่าง พ.ร.บ.ข้าวเดิม และมีโทษจำคุกไม่เกินสองปี และปรับไม่เกินสี่พันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งถือว่าเป็นการกลบเกลื่อนกฎหมายทำให้ประชาชนสับสนในข้อกฎหมายที่ซ่อนอยู่