“มาตรา 44” ครบ 200 ฉบับ ใช้ทุกประเด็นปัญหาแบบตามใจชอบ

 

26 พฤศจิกายน 2561 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ใช้อำนาจพิเศษตาม "มาตรา 44" ลงนามออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 19/2561 และ 20/2561 สองฉบับรวดในวันเดียว ทำให้นับถึงเวลาที่ คสช. เข้าปกครองประเทศมาได้ 4 ปี 6 เดือน พล.อ.ประยุทธ์ ใช้อำนาจพิเศษนี้ ออกคำสั่งไปแล้วนับได้ยอดรวมทั้งหมดอย่างน้อย 200 ฉบับ

 

"มาตรา 44" เป็นอำนาจพิเศษตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่เขียนขึ้นโดย คสช. ให้อำนาจกับหัวหน้า คสช. ออกคำสั่งอะไรก็ได้ที่มีผลในทางบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ แม้ต่อมารัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้ ก็ยังมีมาตรา 265 ในบทเฉพาะกาล รับรองให้อำนาจพิเศษของ คสช. ทั้งหลายยังคงมีอยู่ต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ภายหลังการเลือกตั้งเข้ารับหน้าที่ หมายความว่า คสช. ก็ยังสามารถใช้อำนาจพิเศษเช่นนี้ไปได้เรื่อยๆ เพื่อวางรากฐานอำนาจของตัวเองให้มั่นคงก่อนและระหว่างเข้าสู่การเลือกตั้ง
ในปี 2557 ปีแรกที่ คสช. เข้ายึดอำนาจ คสช. รออกประกาศและคำสั่งส่วนใหญ่กว่า 200 ฉบับ โดยอ้างอิงอำนาจตัวเองในฐานะรัฏฐาธิปัตย์ และออกคำสั่งหัวหน้า คสช. อ้างอิงอำนาจมาตรา 44 ไปฉบับเดียว ในปี 2558 คสช. ใช้มาตรา 44 มากขึ้น ออกคำสั่งไปอย่างน้อย 48 ครั้ง และในปี 2559 ใช้อำนาจมาตรา 44 บ่อยที่สุดออกคำสั่งไปอย่างน้อย 78 ครั้ง ต่อมาในปี 2560 คสช. ใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งไปอย่างน้อย 57 ครั้ง และในปี 2561 ยังไม่ทันถึงวันสิ้นปี คสช. ใช้อำนาจมาตรา 44 ออกคำสั่งไปแล้วอย่างน้อย 20 ฉบับ 
ยอดรวมนี้ยังไม่รวมคำสั่งบางฉบับที่ควรจะมีแต่หาไม่พบ เช่น คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 1/2558 และ 2/2558 ทั้งสองฉบับนี้ไม่ปรากฏในเว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษา ซึ่งไอลอว์เคยสอบถามทางโทรศัพท์ไปยังสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบก็ยังหาคำสั่งทั้งสองฉบับไม่พบ แต่คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 2/2558 เคยปรากฏการอ้างอิงถึงอยู่ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 33/2558
"มาตรา 44" ใช้กับทุกประเด็นปัญหาแบบ "ตามใจชอบ" 
แม้อำนาจมาตรา 44 จะจำกัดการใช้เฉพาะ "ในกรณีที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ การส่งเสริมความสามัคคีและความสมานฉันท์ของประชาชนในชาติ หรือเพื่อป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียบร้อย หรือความมั่นคงของชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน" แต่ก็เป็นขอบเขตที่วางไว้ที่กว้างขวางมาก และเป็นเหตุให้ พล.อ.ประยุทธ์ ใช้อำนาจไปอย่างน้อย 200 ครั้ง รวมแล้วครอบคลุมสารพัดประเด็นปัญหาตามความชอบใจของคนที่ออกคำสั่ง
เริ่มจาก คำสั่งฉบับแรกที่ใช้มาตรา 44 คือ คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 1/2557 เป็นการแช่แข็งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ให้เลือกตั้งหาผู้บริหารชุดใหม่ ใครที่หมดวาระลงแล้วก็ยังให้ดำรงตำแหน่งยาวๆ กันต่อไป ตามมาด้วย คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ซึ่งเป็นฉบับสำคัญออกมาใช้แทนที่กฎอัยการศึก ให้ทหารเข้ามามีอำนาจจับกุม คุมขังประชาชนไว้ในค่ายทหาร เรียกคนไปรายงานตัว สั่งห้ามชุมนุมตั้งแต่ 5 คนขึ้นไป และให้ทหารเข้ามามีอำนาจดำเนินคดีทางการเมืองแทนตำรวจได้ ซึ่งต่อมาคำสั่งฉบับนี้กลายเป็นฐานอำนาจสำคัญที่ประชาชนเข้าใจว่า ทหารมีอำนาจ "มาตรา 44" ที่จะบุกเข้าค้นบ้านเรือนและจับกุมประชาชนได้
จากคำสั่งอย่างน้อย 200 ฉบับ ยังบ่งบอกได้ยากว่า คสช. ต้องการจะใช้อำนาจพิเศษนี้เพื่อควบคุมหรือนำพาประเทศไปทางไหนบ้าง เพราะเนื้อหาของคำสั่งที่ออกมาค่อนข้างสะเปะสะปะ และครอบคลุมหลายเรื่อง ตามแต่สถานการณ์บ้านเมือง และขึ้นอยู่กับว่า คนใกล้ชิดจะสามารถชงเรื่องใดให้พล.อ.ประยุทธ์ เร่งใช้อำนาจทางลัดเช่นนี้ได้ เท่าที่พอสังเกตจาก 200 ฉบับ ก็จะเห็นความพยายามออกคำสั่งในประเด็นเดิมๆ ต่อเนื่องหลายฉบับอยู่บ้าง เช่น
1. ความพยายามแทรกแซงกระบวนการยุติธรรม รวมแล้วอย่างน้อย 10 ฉบับ เช่น ให้ทหารมีอำนาจจับกุมผู้ต้องสงสัย ตั้งข้อหาดำเนินคดี ไม่ใช่เฉพาะคดีทางการเมือง แต่รวมถึงคดียาเสพติดด้วย และยังยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐที่ทำงานให้ คสช. 
2. ความพยายามปฏิรูปการศึกษา รวมแล้วอย่างน้อย 19 ฉบับ เช่น การโยกย้ายแต่งตั้งบุคลากรในคุรุสภา และองค์กรต่างๆ เกี่ยวกับครู เปลี่ยนระบบบริหารงานจากระบบเขตพื้นที่การศึกษา มาเป็นคณะกรรมการจังหวัด ควบรวมสถาบันอาชีวศึกษาภาครัฐและเอกชนเข้าด้วยกัน รวมทั้งการออกคำสั่งเพื่อแก้ไขคำสั่งเดิมกลับไปกลับมา  
3. ความพยายามแก้ไขปัญหาประมงผิดกฎหมาย และแรงงานข้ามชาติ รวมแล้วอย่างน้อย 21 ฉบับ เช่น การแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบาย แต่งตั้งคณะอนุกรรมการประสานงาน การปลดและโยกย้ายข้าราชการ การผ่อนผันการจดทะเบียนแรงงาน ฯลฯ โดยมีเป้าหมายสร้างการยอมรับจากต่างชาติ ปลด "ธงแดง" แต่ก็ยังไม่สำเร็จ 
4. ความพยายามจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ เพื่อกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจและดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ รวมแล้วอย่างน้อย 12 ฉบับ เช่น การจัดหาที่ดิน การยกเว้นการใช้ผังเมือง การข้ามขั้นตอนอีไอเอ และแต่งตั้งคณะกรรมการดูแลการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ เริ่มจาก 10 จังหวัดชายแดนและต่อมาเป็นการผลักดันระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) 
5. ความพยายามควบคุมสื่อ รวมแล้วอย่างน้อย 9 ฉบับ นอกจากจะออกประกาศ คสช. มาควบคุมเนื้อหาก่อนหน้านี้แล้ว มาตรา 44 ยังถูกใช้เพื่อให้อำนาจกับ กสทช. ควบคุุมเนื้อหาทางการเมือง ขยายเวลาการถือครองคลื่นความถี่ แทรกแซงขั้นตอนการสรรหา กสทช. และการตัดสินใจของ กสทช.  
6. ความพยายามเข้ายึดองค์กรอิสระ รวมแล้วอย่างน้อย 17 ฉบับ เช่น การกำหนดวิธีการสรรหา และกรรมการสรรหา ป.ป.ช. ระหว่างยังไม่มีรัฐธรรมนูญ, การต่ออายุให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่หมดวาระ, การขยายวาระให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน, การให้ กกต. พ้นจากตำแหน่ง ฯลฯ 
7. ความพยายามควบคุมการเลือกตั้ง รวมแล้วอย่างน้อย 3 ฉบับ เช่น การแก้ไขกฎหมายเลือกตั้ง ยกเลิกการทำ Primary Vote, การขยายเวลาให้พรรคการเมืองทำกิจการทางธุรการ, การสั่งห้ามหาเสียงออนไลน์, การให้อำนาจ กกต. แบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ได้  
นอกจากนี้ยังมีอีกหลายเรื่องที่ไม่สามารถจัดหมวดหมู่ได้ เช่น ในประเด็นการปฏิรูปตำรวจ หรือการปฏิรูปองค์กรกำกับดูแลด้านพลังงาน ก็มีคำสั่งหัวหน้า คสช. หลายฉบับที่เกี่ยวข้อง แต่ยังไม่เห็นทิศทางการเดินหน้าปฏิรูปที่ชัดเจน คำสั่งหัวหน้า คสช. อีกอย่างน้อย 20 ฉบับ เป็นเรื่องการแต่งตั้งหรือถอดถอนคณะกรรมการเพื่อดำเนินกิจการต่างๆ ทั้งองค์กรที่มีอยู่แล้วและตั้งขึ้นใหม่ และคำสั่งหัวหน้า คสช. อีกหลายฉบับยังเขียนขึ้นเพื่อหวังจะแก้ปัญหาไปเป็นเรื่องๆ ไป เช่น ปัญหาการจุดพลุช่วงปีใหม่ ปัญหาราคาสลากกินแบ่ง ปัญหาร้านเหล้าใกล้สถานศึกษา ปัญหาหาบเร่แผงลอย ปัญหาการบุกรุกป่า ปัญหาการบินพลเรือน ฯลฯ เป็นเวลาล่วงเข้าปีที่ 5 ของ คสช. แล้ว หลายประเด็นปัญหาก็ยังไม่อาจถูกแก้ไขสำเร็จได้ จากการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จออกคำสั่งเช่นนี้
จะออกเมื่อไรไม่มีใครรู้ล่วงหน้า
แม้ คสช. จะเป็นผู้แต่งตั้งคณะรัฐมนตรี (ครม.) และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ขึ้นมาด้วยตัวเอง ซึ่งทั้ง ครม. และ สนช. พร้อมจะใช้อำนาจตามที่ คสช. ต้องการอยู่แล้ว แต่ คสช. เองก็ยังใช้ "มาตรา 44" ทับซ้อนกับอำนาจของ ครม. และ สนช. เช่น การออกคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ ซึ่งเป็นอำนาจโดยตรงของฝ่ายบริหารที่นายกรัฐมนตรีสามารถทำได้ รวมทั้งการแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติหลายฉบับ ซึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่ สนช. เป็นผู้ถืออยู่
นอกจากการออกคำสั่งโดย "มาตรา 44" จะขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องแล้ว ปัญหาอีกอย่างหนึ่งที่ตามมา คือ ไม่มีใครทราบและคาดเดาได้ว่า หัวหน้า คสช. จะลงนามในคำสั่งเรื่องอะไร และเมื่อใด ซึ่งต่างกับการพิจารณากฎหมายของ สนช. ทีประชาชนและผู้เกี่ยวข้องยังติดตามการถ่ายทอดสดและการพิจารณาตามวาระที่บรรจุไว้ล่วงหน้าได้ ประชาชนทั่วไปจะได้รู้ว่ามี คำสั่งหัวหน้า คสช. ออกมาบังคับใช้ก็ต่อเมื่อเว็บไซต์ราชกิจจานุเบกษานำมาเผยแพร่ ส่วนใหญ่จะไม่ทราบเวลาแน่ชัดที่คำสั่งแต่ละฉบับถูกประกาศใช้ 
ในยุคการเข้ายึดอำนาจใหม่ๆ คสช. นิยมการนั่งอ่านประกาศและคำสั่งผ่านหน้าจอโทรทัศน์ทุกฉบับ แต่เมื่อเวลาผ่านไป ประกาศและคำสั่งที่ คสช. ก็ไม่ค่อยเป็นข่าวหรือเป็นที่พูดถึงกันทั่วไปนัก ด้านเฟซบุ๊กเพจ “กองอำนวยการรักษาความสงบเรียบร้อย” ช่องทางประชาสัมพันธ์ผลงานบนโลกออนไลน์ของ คสช. ก็มักจะเลือกนำมาเผยแพร่เพียงบางฉบับในบางเวลา และมักจะนำคำสั่งมาแจ้งแก่ประชาชนในช่วงเวลากลางคืน ตั้งแต่ช่วงค่ำถึงช่วงดึก
ตัวอย่างเช่น วันที่ 20 เมษายน 2560 เพจของ คสช. เผยแพร่คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 24/2560 เรื่องเกี่ยวกับการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ในเวลา 21.02 น. หรือกรณี วันที่ 10 พฤศจิกายน 2559 เพจดังกล่าวโพสต์คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 67/2559 เรื่องเกี่ยวกับกฎหมายธุรกิจรักษาความปลอดภัย บนเฟซบุ๊กในเวลา 22.33 น.
ส่วนใหญ่คำสั่งตาม "มาตรา 44" ไม่ได้ระบุวันที่เริ่มใช้บังคับเอาไว้ ซึ่งก็หมายความว่า เมื่อประกาศลงราชกิจจานุเบกษาแล้วก็ให้มีผลบังคับใช้ได้ทันที 
แก้ไขคำสั่งฉบับก่อนหน้า แก้ปัญหาที่ตัวเองสร้างไว้เอง
ในบรรดาการออกคำสั่งทั้ง 200 ฉบับ ใช่ว่า จะเป็นคำสั่งที่สมบูรณ์แบบไร้ที่ติเสมอไป ข้อผิดพลาดของคำสั่งหัวหน้า คสช. ทั้งหลายสามารถเห็นได้จากคำสั่งฉบับถัดๆ ที่ทาง คสช. ต้องออกมาเพื่อแก้ไขคำสั่งก่อนหน้าของตัวเอง มีอย่างน้อย 5 ครั้ง ที่ต้องมีการ "แก้ไขคำผิด" แสดงให้เห็นถึงปัญหาความละเอียดรอบคอบในการตรวจทานก่อนประกาศใช้ เช่น คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 43/2559  เรื่อง ประกาศรายชื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ระหว่างการถูกตรวจสอบเพิ่มเติมครั้งที่ 7 ต้องแก้ไขยศของเจ้าหน้าที่ที่ถูกตรวจสอบจาก "ว่าที่ร้อยตรี"  ให้เป็น "ว่าที่เรือตรี" หรือกรณี คําสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 34/2559  ที่ระบุตำแหน่งของข้าราชการที่ถูกไล่ออก แต่เขียนชื่อตำแหน่งผิด ไม่ใช่ตำแหน่งที่มีอยู่จริงในปัจจุบัน เป็นต้น
ในแง่เนื้อหา มีคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่เมื่อออกมาใช้แล้วก็ต้องออกคำสั่งฉบับใหม่มาเพื่อแก้ไขเนื้อหาในฉบับก่อนเอง อย่างน้อย 12 ครั้ง เช่น คําสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 38/2558 ออกมาเพื่อแก้ไขคําสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 37/2558 จากเดิมสั่งให้ นัฑ ผาสุข ย้ายจากตำแหน่งที่ปรึกษาด้านกฎหมาย สํานักงานเลขาธิการวุฒิสภา ไปเป็น เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร แต่หลังมีกระแสคัดค้านก็ให้ย้ายกลับหลังออกคำสั่งแรกไป 3 วัน หรือกรณี คำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับที่ 23/2560 สั่งให้สรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไปได้เลย โดยไม่ต้องรอรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูก แต่คำสั่งดังกล่าวยังไม่ทันได้ทำงาน 5 วันถัดมา หัวหน้า คสช. ก็เปลี่ยนใจออกคำสั่งฉบับที่ 24/2560 ให้งดเว้นการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามคำสั่งก่อนหน้านี้เอาไว้ก่อน และยืดอายุให้ตุลาการที่หมดวาระแล้วทำงานยาวต่อไป
นอกจากนี้ยังมีกรณีที่ คสช. ต้านกระแสไม่ไหว เมื่อใช้อำนาจมาตรา 44 ออกคำสั่งแล้วกลับใช้งานไม่ได้ เช่น กรณีคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 14/2560 เรื่อง มาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ที่ออกมาในช่วงก่อนเทศกาลสงกรานต์ ห้ามประชาชนนั่งท้ายกระบะ แต่หลังออกมาโดยไม่ถามความคิดเห็นประชาชนก่อนก็ถูกกระแสคัดค้านอย่างหนักจนสุดท้ายต้องถอยโดยผ่อนปรนการบังคับใช้ออกไปก่อน