ย้อนดูกฎหมายพรรคการเมืองไทย ตั้งพรรค ยุบพรรค กันอย่างไร?

หลังการออกเสียงประชามติ 7 สิงหาคม 2559 ประเด็นแรกที่ถูกกล่าวถึงก็คือแนวคิดเกี่ยวกับพรรคการเมือง ซึ่งจากนี้จะไปปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยพรรคการเมือง ที่ในเบื้องต้นคณะกรรมาการการเลือกตั้ง (กกต.) จะเป็นผู้ร่างก่อนที่จะส่งต่อให้ คณะกรรมการร่างรัฐูรรมนูญ (กรธ.) นำไปปรับแก้ไข 
สำหรับเนื้อหาที่มีการกล่าวถึงกันมากก็คือ การตั้งและยุบพรรคการเมือง จะเป็นอย่างไร ซึ่งกกต.เผยว่า ในร่างพ.ร.ป.ที่ร่างขึ้น จะทำให้การจัดตั้งพรรคการเมืองทำได้ยากขึ้น คือ ก่อนหน้านี้สามารถจดทะเบียนตั้งพรรคการเมืองก่อนแล้วค่อยหาสมาชิก แต่ในครั้งนี้กกต. จะกำหนดให้พรรคการเมืองต้องหาสมาชิกให้ครบ 5,000 คน จากทั้งสี่ภาคทั่วประเทศก่อน จึงจะจัดตั้งพรรคการเมืองได้ โดย กกต.เห็นว่าปัจจุบันประเทศไทยมีพรรคการเมืองมากถึง 71 พรรค ซึ่งถือว่ามากเกินไป ส่วนการยุบพรรคการเมืองก็สามารถยุบได้จากสองสาเหตุเท่านั้น คือ พรรคการเมืองที่มีเจตนาล้มล้างระบอบประชาธิปไตย และพรรคการเมืองที่ปฏิบัติหน้าที่ขัดต่อหลักประชาธิปไตย
ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเพียงตุ๊กตาที่กกต.ร่างไว้ ส่วนตัวจริงยังต้องติดตามว่า กรธ.จะร่างออกมาเป็นอย่างไร ซึ่งก่อนจะไปถึงอนาคต เราขอย้อนอดีตกลับไปเปิดอ่านกฎหมายพรรคการเมืองของประเทศไทย (ไม่ว่าจะเรียกว่าพ.ร.บ. (พระราชบัญญัติ) หรือ พ.ร.ป.) ในประเด็นการตั้งและการยุบพรรคการเมืองว่ามีเนื้อหาที่เหมือนหรือต่างกันอย่างไร  
ย้อน ดู พ.ร.บ.พรรคการเมือง
หลังการรัฐประหารทุกยุคทุกสมัย จะเกิดปรากฏการณ์การยกเลิกรัฐธรรมนูญและการยกเลิกหรือระงับใช้กฎหมายพรรคการเมืองชั่วคราว และการร่างรัฐธรรมนูญและการร่างกฎหมายพรรคการเมืองขึ้นใหม่ เป็นของที่ตามมาคู่กันเสมอ จนถึงปี 2559 ประเทศไทยมีกฎหมายพรรคการเมือง มาแล้วทั้งสิ้นรวม 6 ฉบับ ซึ่งแต่ละฉบับมีที่มาและเนื้อสาระทั้งเหมือนและต่างกันบ้าง ดังต่อไปนี้ 
พระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2498 นับเป็นกฎหมายพรรคการเมืองฉบับแรกของประเทศไทย ที่มาของพ.ร.บ.ฉบับนี้ เกิดจากรัฐธรรมนูญฉบับ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 มาตรา 26 ได้บัญญัติให้เสรีภาพประชาชนในการตั้งพรรคการเมือง เจตนารมณ์ของกฎหมายพรรคการเมืองฉบับนี้ก็คือการส่งเสริมให้มีการจัดตั้งพรรคการเมืองภายใต้กรอบของกฎหมาย
สำหรับการก่อตั้งพรรคการเมือง กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ตั้งแต่ 500 คนขึ้นไปหรือ ส.ส.ตั้งแต่ 10 คนขึ้นไป มีสิทธิขอจดทะเบียนจัดตั้งพรรคการเมืองต่อกระทรวงมหาดไทย พรรคการเมืองที่จดทะเบียนจัดตั้งแล้วมีสิทธิตามกฎหมายที่จะดำเนินกิจการทางการเมืองและกิจการอื่นๆ เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของพรรค 
การยุบพรรคการเมือง จะเกิดขึ้นได้ถ้า (1) พรรคการเมืองทำการฝ่าฝืน มาตรา 35 ของรัฐธรรมนูญ ที่ห้ามบุคคลใช้เสรีภาพเป็นปฏิปักษ์ต่อชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์และรัฐธรรมนูญ และ (2) พรรคการเมืองกระทำการฝ่าฝืนกฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นต้น 
โดยหากพรรคการเมืองฝ่าฝืนอัยการจะร้องต่อศาลขอให้สั่งเพิกถอนการจดทะเบียนพรรคการเมือง ซึ่งหากศาลเห็นว่าพรรคการเมืองกระทำการฝ่าฝืนข้อกำหนดข้างต้น พรรคการเมืองจะต้องสิ้นสภาพลง 
เมื่อพ.ร.บ.พรรคการเมือง ประกาศใช้เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2498 ก็ได้มีการจัดตั้งพรรคการเมืองเป็นจำนวนทั้งสิ้น 23 พรรค ในช่วงก่อนการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2500 ก็มีการก่อตั้งเพิ่มอีก 7 พรรค ก่อนพ.ร.บ.ฉบับนี้จะถูกยกเลิกโดยประกาศคณะปฏิวัติ เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2501 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ 
พระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2511 รัฐธรรมนูญฉบับ 2511 ที่ใช้เวลาร่างยาวนานถึง 10 ปี ได้กำหนดมาตรา 37 รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการรวมตัวกันเป็นพรรคการเมืองไว้ ซึ่งในวันที่ 9 ตุลาคม 2511 ก็ได้มีประกาศใช้พ.ร.บ.พรรคการเมือง พ.ศ.2511 ขึ้น
การจัดตั้งพรรคการเมือง ต้องอาศัยบุคคลสัญชาติไทยที่มีอายุ 20 ปีขึ้นไป อย่างน้อย 15 คน หากต้องการจะดำเนินกิจการพรรคการเมืองสามารถแสดงเจตจำนงต่อนายทะเบียนเพื่อออกหนังสือเชิญชวนผู้อื่นให้สมัครเป็นสมาชิกพรรค เมื่อสามารถรวบรวมสมาชิกพรรคได้ไม่น้อยกว่า 500 คนแล้วก็สามารถตั้งพรรคการเมืองได้ โดยต้องจดทะเบียนพรรคการเมืองต่อนายทะเบียนที่กระทรวงมหาดไทย 
สำหรับการยกเลิกพรรคการเมือง จะเกิดขึ้นได้เมื่อ (1) ถ้ามีจำนวนสมาชิกลดลงต่ำกว่า 500 คน (2) ไม่มีสมาชิกพรรคการเมืองได้รับเลือกตั้งเป็นส.ส. สองครั้งติดต่อกัน และ (3) มีคำสั่งศาลเพิกถอนการจดทะเบียน เนื่องจากกระทำการเป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ประมุข หรือเป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งชาติ เป็นต้น
ผลจากพ.ร.บ.พรรคการเมือง พ.ศ.2511 ได้มีพรรคการเมืองจดทะเบียนรวมทั้งสิ้น 19 พรรค มี 7 พรรคเป็นพรรคการเมืองเดิมที่ก่อตั้งขึ้นระหว่างปี 2498-2501 เช่น พรรคประชาธิปัตย์ พรรคสังคมมประชาธิปไตย ต่อมาวันที่ 17 พฤศจิกายน 2514 พ.ร.บ.ฉบับนี้ถูกยกเลิกโดยประกาศของคณะปฏิวัติ 
พระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2517 ผลจากการต่อสู้เรียกร้องประชาธิปไตยในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 นำมาสู่รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ซึ่งวางหลักการใหม่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและพรรคการเมืองไว้ก็คือกำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งทุกคนต้องสังกัดพรรคการเมือง ซึ่งเป็นการสรุปบทเรียนจากพฤติกรรมของส.ส. ที่สมัครเข้ามาโดยไม่สังกัดพรรค ที่มักจะไม่มีความเป็นอิสระเพราะถูกอิทธิพลกดดันได้ง่าย และถูกซื้อตัวจากพรรคหรือกลุ่มการเมืองต่างๆ 
สาระสำคัญของพ.ร.บ.พรรคการเมืองฉบับนี้ คล้ายคลึงกับ พ.ร.บ.พรรคการเมือง พ.ศ.2511 อยู่มาก จะมีแตกต่างกันไปก็ตรงรายละเอียดปลีกย่อย เช่น การเพิ่มจำนวนสมาชิกพรรคการเมืองที่เริ่มจัดตั้งก่อนขอจดทะเบียนต้องมีไม่น้อยกว่า 1,000 คน  และพรรคการเมืองไม่ต้องถูกยุบเลิกพรรคแม้สมาชิกไม่ได้รับเลือกตั้งเลยก็ตาม 
พรรคการเมืองที่จัดตั้งตามพ.ร.บ.พรรคการเมือง พ.ศ.2517 มีถึง 57 พรรค โดยพรรคการเมืองส่วนใหญ่ จะเป็นการรวมตัวของส.ส.หน้าเก่า หรือเป็นพรรคเก่าเคยมีมาก่อน รวมทั้งก็ได้มีพรรคใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นจากการรวมตัวของคนหน้าใหม่ พรรคการเมืองที่สำคัญที่จดทะเบียนในยุคนี้ คือ "พรรคประชาธิปัตย์" โดยเป็นการรวมตัวของส.ส.หน้าเก่าที่เป็นสมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ อย่างไรก็ตามเมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2519 พ.ร.บ.ฉบับนี้ถูกยกเลิกโดยประกาศคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน 
พระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ. 2524 ร่างขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2521 ซึ่งเริ่มเล็งเห็นว่าเงื่อนไขสำคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยก็คือจำเป็นต้องมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงวางกรอบไว้ให้พรรคการเมืองต้องมีฐานในหมู่ประชาชนกว้างขวางขึ้น และกำหนดจำนวนผู้สมัครขั้นต่ำที่พรรคการเมืองจะต้องส่งในการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้ง 
การจัดตั้งพรรคการเมือง ขั้นตอนการริเริ่มจัดตั้งนั้นไม่ต่างจากพ.ร.บ.พรรคการเมืองฉบับก่อนหน้า แต่ที่เพิ่มเติมก็คือจำนวนสมาชิกเพื่อขอจดทะเบียนจัดตั้งพรรคการเมืองต้องไม่น้อยกว่า 5,000 คน และในจำนวนสมาชิก 5,000 คนนั้นต้องประกอบด้วยสมาชิกจากภาคต่างๆ ภาคละห้าจังหวัดและมีจำนวนสมาชิกจังหวัดละไม่น้อยกว่า 50 คน 
สำหรับการยุบพรรคการเมือง จะกระทำได้เมื่อ (1) มีจำนวนสมาชิกเหลือไม่ถึง 5,000 คน หรือมีสมาชิกซึ่งอยู่ในจังหวัดต่างๆ จังหวัดละ 50 คน ไม่ถึง 5 จังหวัดของแต่ละภาค เป็นเวลาหกเดือนติดต่อกัน (2) ส่งสมาชิกสมัครรับเลือกตั้งส.ส.ไม่ถึง 120 คน และ (3) ไม่มีสมาชิกได้รับเลือกตั้งเป็นส.ส. เป็นต้น กฎหมายพรรคการเมืองฉบับนี้ ถูกยกเลิกเมื่อประกาศใช้พ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ.2541
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2541 ด้วยกระแสการเรียกร้องและกดดันทางการเมืองจากประชาชน และกลุ่มพลังต่างๆ ทั่วประเทศเพื่อจะให้มีการปฏิรูปการเมือง จึงส่งผลให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมระบบพรรคการเมืองขึ้นหลายประการ เช่น กำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นส.ส.ต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองที่ส่งสมัครไม่น้อยกว่า 90 วัน หรือ พรรคการเมืองอาจลงมติขับสมาชิกพรรคด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของที่ประชุมร่วมของคณะกรรมการบริหารของพรรคการเมืองและส.ส.ที่สังกัดพรรคการเมืองนั้น 
ในส่วนของพ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ.2541 กำหนดให้การจัดตั้งพรรคการเมือง กระทำได้โดยผู้มีสัญชาติไทยโดยกำเนิดอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปีตั้งแต่ 15 คนขึ้นไปสามารถรวมกันจัดตั้งพรรคการเมืองได้ และต้องมีสมาชิก 5,000 คนขึ้นไปภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ได้รับการจดแจ้งจัดตั้งพรรคการเมือง และกระจายตามภาคและจังหวัดตามที่นายทะเบียนกำหนด และต้องมีสาขาพรรคอย่างน้อยภาคละหนึ่งสาขา
สำหรับการยุบพรรคการเมือง กำหนดไว้ว่าพรรคการเมืองย่อมเลิกหรือยุบด้วยสาเหตุ คือ (1) มีจำนวนสมาชิกเหลือไม่ถึง 15 คน  (2) มีการยุบพรรคการเมืองไปรวมกับพรรคการเมืองอื่น (3) มีคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญให้ยุบพรรคการเมือง (4) (5) องค์ประกอบของที่ประชุมใหญ่ของพรรคการเมืองไม่ครบ หรือ (6) ไม่สามารถหาสมาชิกได้อย่างน้อย 5,000 คนภายใน 180 วัน เป็นต้น
นอกจากนี้ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 นั้นต้องการส่งเสริมเสถียรภาพของพรรคการเมืองและต้องการให้ระบบการเมืองไทยมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็งเพียงน้อยพรรค และต้องการลดจำนวนของพรรคขนาดเล็กลง ดังนั้นพ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ. 2541 จึงวางหลักเกณฑ์เงื่อนไขส่งเสริมให้พรรคการเมืองขนาดเล็กยุบพรรคหรือรวมพรรคเพื่อให้เกิดพรรคการเมืองที่มีขนาดใหญ่ขึ้น ดังจะเห็นได้จาก หลังการเลือกตั้งเมื่อปี 2544 ที่พรรคไทยรักไทยชนะเลือกตั้ง หลังจากนั้นได้มีการยุบพรรคการเมืองหลายพรรค เช่น พรรคความหวังใหม่ พรรคชาติพัฒนา ฯลฯ เข้ารวมกับพรรคไทยรักไทยทำให้พรรคไทยรักไทยได้เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเกินกึ่งหนึ่งของสภาได้ กฎหมายพรรคการเมืองฉบับนี้ ถูกยกเลิกเมื่อประกาศใช้พ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ.2550
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2550 ถูกร่างขึ้นหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมฉบับ 2550 ภายใต้สถานการณ์ที่จะต้องนำพาประเทศไปสู่การเลือกตั้งภายหลังการรัฐประหารในปี 2549 เนื้อหาในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมืองในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 บางส่วนคงสภาพเดิมของรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 แต่ก็มีเนื้อหาบางส่วนเพิ่มเข้าไปด้วยเช่นกัน  
เนื้อหาในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง ที่ถูกกำหนด คือ ส.ส.ในฐานะสมาชิกพรรคการเมือง หรือ กรรมการบริหารพรรค หากเห็นว่ามติหรือข้อบังคับในเรื่องใดของพรรคขัดต่อการปฏิบัติหน้าที่ของส.ส.ตามรัฐธรรมนูญ หรือขัดต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขมีสิทธิขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยให้มติหรือข้อบังคับนั้นถูกยกเลิกไปได้ โดยบทบัญญัติดังกล่าวมีขึ้นเพื่อลดความเข้มแข็งของหัวหน้าพรรคการเมืองลง หรือ ผู้ลงรับสมัครเลือกตั้งส.ส.ต้องสังกัดเป็นสมาชิกพรรคการเมืองไม่ต่ำกว่า 90 วัน ยกเว้นการยุบสภาต้องสังกัดไม่ได้ต่ำกว่า 30 วัน เป็นต้น
สำหรับการจัดตั้งพรรคการเมือง กำหนดไว้ว่าผู้มีสัญชาติไทยโดยการเกิดหรือผู้มีสัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี มีอายุไม่ต่ำกว่า 18 ปี จำนวนตั้งแต่ 15 คนขึ้นไปอาจรวมกันดำเนินการจัดตั้งพรรคการเมืองได้ และต้องมีสมาชิก 5,000 คนขึ้นไปภายใน 180 วัน นับแต่วันที่นายทะเบียนรับจดแจ้งการจัดตั้งพรรคการเมือง และกระจายตามภาคและจังหวัดตามที่นายทะเบียนกำหนด และต้องมีสาขาพรรคอย่างน้อยภาคละหนึ่งสาขาภายในหนึ่งปี 
ขณะที่เหตุในการยุบพรรคการเมือง กำหนดไว้ว่า (1) ไม่ส่งผู้สมัครเข้ารับเลือกตั้งเป็นส.ส. สองครั้งติดต่อกัน หรือเป็นเวลาแปดปี ติดต่อกัน 2) มีจำนวนสมาชิกเหลือไม่ถึง 5,000 คน ภายในระยะเวลาติดต่อกันหนึ่งปี 3) ไม่มีการเรียกประชุมใหญ่พรรคการเมือง หรือไม่มีการดำเนินกิจกรรมใดทางการเมืองเป็นระยะเวลาติดต่อกันหนึ่งปี 4) มีคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญให้ยุบพรรคการเมือง 5) องค์ประกอบของที่ประชุมใหญ่ของพรรคการเมืองไม่ครบ และ 6) ไม่สามารถหาสมาชิกได้อย่างน้อย 5,000 คน สาขาพรรคอย่างน้อยภาคละหนึ่งสาขา ภายในหนึ่งปี 
เจตนารมณ์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องการแก้ไขปัญหาของพ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ.2541 ที่มีเนื้อหาให้พรรคการเมืองใหญ่มีความเข้มแข็งโดยการส่งเสริมให้ควบรวมและยุบพรรคการเมืองขนาดเล็ก ดังนั้นพ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ. 2550 จึงวางหลักเกณฑ์เงื่อนไขส่งเสริมให้พรรคการเมืองรวมพรรคให้ยากกว่าเดิม 
พ.ร.ป.พรรคการเมือง นับว่าจะเป็นอีกกฎหมายหนึ่งที่จะพูดถึงมากหลังจากนี้ ต้องติดตามว่า กรธ.จะร่างพ.ร.ป.ฉบับนี้ออกมาเป็นอย่างไร เพราะหากกลับไปแนวคิดตั้งต้นของกกต. แนวโน้มของการเกิดพรรคหน้าใหม่ขนาดเล็กก็น่าจะยากขึ้น การจะจัดตั้งพรรคการเมืองขึ้นใหม่ได้ ต้องมีเงินทุนและเครือข่ายมากพอตัวจึงจะสามารถตั้งพรรคได้สำเร็จตามเงื่อนไขดังกล่าว