สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ถ้าร่างผ่านเท่ากับ “ตีเช็คเปล่า” ให้ กรธ.เขียนกฎหมายลูก 10 ฉบับได้ตามใจ

รัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องอาศัยกฎหมายลูก อย่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ มาขยายความในรายละเอียด ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2559 กำหนดให้ร่างกฎหมายลูกอีกอย่างน้อย 10 ฉบับ และถ้าร่างผ่านประชามติ กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ จะอยู่ยาวอีกแปดเดือนเพื่อร่างกฎหมายลูกเองทั้งหมด เนื้อหาจะเป็นยังไงตอนนี้ยังไม่เห็นทิศทาง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) เรียกได้ว่าเป็น "กฎหมายลูก" ที่จะกำหนดรายละเอียดต่างๆ ที่ไม่อาจเขียนลงในรัฐธรรมนูญได้หมด เพราะจะทำให้รัฐธรรมนูญยาวเกินจำเป็น พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญ มีขึ้นเพื่อกำหนดให้หลักการใหญ่ที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้นำมาใช้ได้จริง และต้องเขียนขึ้นตามกรอบที่รัฐธรรมนูญวางแนวทางไว้ โดยปกติแล้ว พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีสถานะสูงรองจากรัฐธรรมนูญ และมีสถานะสูงกว่าพระราชบัญญัติทั่วๆ ไป

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ ในปี 2559 ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยมีชัย ฤชุพันธุ์ มาตรา 267 กำหนดว่า หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านการทำประชามติแล้ว ยังต้องจัดทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ขึ้นมาอีกอย่างน้อย 10 ฉบับ คือ

(1) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  

(2) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา  

(3) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง  

(4) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

(5) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ  

(6) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง   

(7) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน  

(8) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต  

(9) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน

(10) พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ 

พ.ร.ป. ทั้ง 10 ฉบับ อาจแบ่งออกเป็นสองประเภท คือ (1)-(4) เป็นพ.ร.ป. ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ถ้าไม่มีกฎหมายทั้ง 4 ฉบับนี้การเลือกตั้งอาจจะจัดทำขึ้นไม่ได้ หรือได้โดยไม่มีกฎกติกาที่ระบุอย่างชัดเจน ส่วน (5)-(10) เป็นกฎหมายที่จะกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจรัฐ แม้ยังไม่มี (5)-(10) ก็จัดการเลือกตั้งได้

ในบทเฉพาะกาล มาตรา 267 กำหนดด้วยว่า ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ชุดของมีชัย ฤชุพันธุ์ นี้ อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อ เพื่อจัดทํา พ.ร.ป.ทั้ง 10 ฉบับ ให้เสร็จภายในระยะเวลา 240 วัน หรือ 8 เดือนนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญถูกประกาศใช้ เพื่อเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ให้พิจารณาและประกาศใช้

การที่ กรธ. ร่างรัฐธรรมนูญโดยกำหนดให้ตัวเองมีหน้าที่ร่าง พ.ร.ป. ทั้งหมด เท่ากับ กรธ.จะเป็นผู้ร่างทั้งหลักการใหญ่และรายละเอียดปลีกย่อยในทางปฏิบัติเองด้วย ที่สำคัญคือ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 267 กำหนดให้ กรธ. ยังคงทำหน้าที่ต่อไปเพื่อร่าง พ.ร.ป. อีก 240 วัน หลังร่างรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ ก็ยิ่งเป็นข้อให้ถูกวิจารณ์ได้ว่า กรธ.จงใจอาศัยการร่าง พ.ร.ป. เป็นเหตุเพื่อวางเส้นทางให้ตัวเองยังมีอำนาจและบทบาทสำคัญต่อไปอีก แม้เสร็จภารกิจการร่างรัฐธรรมนูญแล้วก็ตาม 

เมื่อเปรียบเทียบกับขั้นตอนการเขียนกฎหมายลูก ของรัฐธรรมนูญ 2550 นั้น ในมาตรา 295 กำหนดว่า ให้ทั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว ส่วนการร่าง พ.ร.ป. นั้น รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 มาตรา 30 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นผู้ร่างเฉพาะ พ.ร.ป.ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง คือ ร่าง พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา, ร่าง พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง และร่าง พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง เพื่อให้สามารถจัดการเลือกตั้งขึ้นได้ก่อน

โดยรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญลงมือร่าง พ.ร.ป. ทันที ภายใน 45 วันนับตั้งแต่วันที่ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ และให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเร่งพิจารณา พ.ร.ป. เพียงสามฉบับที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ภายใน 45 วัน หลังจากนั้นต้องจัดการเลือกตั้ง 

ส่วน พ.ร.ป.ฉบับอื่นๆ ที่เกี่ยวกับองค์กรอิสระ มาตรา 302 กำหนดให้นำกฎหมายเก่ามาใช้ไปพลางก่อนและให้องค์กรนั้นๆ ปรับปรุงกฎหมายของตัวเองให้เสร็จภายในหนึ่งปี เสร็จแล้วก็เสนอให้รัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้พิจารณา ส่วน พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ นั้น มาตรา 300 วรรคห้า ก็กำหนดให้จัดทำให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีเช่นกัน ส่วนคนร่างและคนพิจารณาจะเป็นใครก็ได้ อาจเป็นรัฐบาลและรัฐสภาที่มาหลังจากการเลือกตั้งก็ได้

จะเห็นว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ สมัยปี 2550 วางอำนาจให้ตัวเองไว้เพียงร่าง พ.ร.ป.ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องทำโดยเร่งด่วนจริงๆ เพื่อให้จัดการเลือกตั้งขึ้นได้ หากไม่ร่างเองโดยเร็วแล้วก็อาจจะต้องใช้เวลาอีกนานกว่าจะจัดการเลือกตั้งได้ ส่วนร่าง พ.ร.ป. ฉบับอื่น ต้องถือว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพียงแค่กำหนดหลักการไว้ในรัฐธรรมนูญแล้วยอมปล่อยอำนาจออกให้หน่วยงานอื่นจัดการต่อแทน

ขณะที่ตามรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น บริบทอาจแตกต่างไปบ้าง เนื่องจากขณะที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญก็ยังมีรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่อยู่ด้วย รัฐธรรมนูญ 2540 จึงกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐสภาจัดทำและพิจารณาร่าง พ.ร.ป. โดยมาตรา 323 กำหนดให้รัฐสภาต้องร่าง พ.ร.ป. ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งให้เสร็จภายใน 240 วันนับแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ โดยระหว่างยังร่างไม่เสร็จห้ามยุบสภาและเลือกตั้งใหม่

ส่วน พ.ร.ป. ฉบับอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอิสระให้จัดทำให้เสร็จภายใน 2 ปีนับตั้งแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจจัดทำโดยรัฐสภาที่ทำหน้าที่อยู่ในขณะนั้น หรืออาจจัดทำขึ้นโดยรัฐสภาชุดต่อไปที่จะมาจากการเลือกตั้งขึ้นใหม่ก็ได้

จะเห็นได้ว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 ก็ไม่ได้มีเจตนาจะรวบอำนาจไว้เป็นผู้ร่างกฎหมายลูกต่างๆ ด้วยตัวเองเช่นเดียวกัน

ตามที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ลงประชามติ มาตรา 107 กำหนดเรื่องที่มาของวุฒิสภา ไว้เพียงหลักการกว้างๆ ว่า วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจํานวน 200 คน มาจากการเลือกกันเองของบุคคลซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ อาชีพ ลักษณะหรือประโยชน์ร่วมกัน หรือทํางาน หรือเคยทํางานด้านต่างๆ ที่หลากหลาย ส่วนการแบ่งกลุ่มอาชีพและกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ คุณสมบัติของบุคคลในแต่ละกลุ่ม จํานวนสมาชิกวุฒิสภาจากแต่ละกลุ่ม และวิธีการเลือกกันเองนั้น ร่างรัฐธรรมนูญยังไม่ได้กำหนดไว้ แต่ให้ไปเขียนใน พ.ร.ป.รัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

สิ่งที่ทราบได้จากมาตรา 107 มีเพียงว่า สมาชิกวุฒิสภาจะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากการสรรหาโดยรัฐบาล แต่จะมาจากกลุ่มต่างๆ ส่วนกลุ่มต่างๆ เป็นใครอย่างไรบ้างนั้น ยังไม่สามารถทราบได้ ซึ่งหากร่างรัฐธรรมนูญนี้ผ่านการทำประชามติแล้ว กรธ.ก็จะมีอำนาจเต็มที่จะกำหนดรายละเอียดว่าวิธีการแบ่งกลุ่มอาชีพและกลุ่มผลประโยชน์จะแบ่งอย่างไร กลุ่มไหนจะมีที่นั่งเท่าไร ซึ่งเมื่อถึงขั้นตอนนั้นประชาชนก็ไม่มีสิทธิมีส่วนร่วมหรือให้ความเห็นชอบอีกต่อไปแล้ว หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติ จึงเปรียบเหมือนการ "ตีเช็คเปล่า" ให้ กรธ.ไปเขียนเองได้ว่า การจัดสรรจำนวนส.ว.ให้กลุ่มต่างๆ และวิธีการเลือกส.ว.จากแต่ละกลุ่ม จะทำอย่างไร 

ข้อนี้แตกต่างจากการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ซึ่งแม้จะกำหนดให้ต้องร่าง พ.ร.ป. เกี่ยวกับการได้มาซึ่งวุฒิสภา เพื่อกำหนดรายละเอียดเช่นเดียวกัน แต่อย่างน้อยในร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับก่อนหน้านี้ เมื่ออ่านก็พอทราบได้ว่าสมาชิกวุฒิสภาจะได้มาอย่างไร เช่น รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดไว้ว่าให้สมาชิกวุฒิสภา 200 คน มาจากการเลือกตั้งโดยแบ่งเขตตามจังหวัด และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 กำหนดไว้ว่าให้สมาชิกวุฒิสภา 150 คน มาจากการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน ที่เหลือมาจากการสรรหา และกำหนดผู้ที่ดำรงตำแหน่งคณะกรรมการสรรหาไว้ชัดเจนแล้ว

นอกจากประเด็นที่มาของวุฒิสภาแล้ว หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติ จะเป็นการ "ตีเช็คเปล่า" ให้กรธ. ไปเขียนประเด็นอื่นๆ ได้เองอีกหลายประเด็นด้วย เช่น