ฟังเสียงปฏิรูป: เสียงจาก “คนงาน” ถึงข้อเสนอ “ธนาคารแรงงาน” ของ สปช.

สปช. เสนอจัดตั้งธนาคารแรงงานเพื่อแก้ปัญหาหนี้นอกระบบและสนับสนุนให้คนงานมีเงินออม ข้อเสนอนี้ดูเหมือนจะเป็นความหวังของผู้ใช้แรงงาน แต่สิ่งสำคัญที่ขาดหายไปคือการฟังเสียงของผู้เกี่ยวข้องโดยตรงอย่าง “คนงาน” ทำให้ธนาคารอาจไม่สามารถเป็นที่พึ่งของพวกเขาได้ เห็นได้ชัดจากโครงสร้างกรรมการธนาคารที่รัฐเป็นคนแต่งตั้งทั้งหมด
 
จุดมุ่งหมายของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ในการจัดตั้งธนาคารแรงงาน คือ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตผู้ใช้แรงงานให้มีความมั่นคงทางรายได้ มีโอกาสเข้าถึงสินเชื่อแบบมีวินัยทางการเงิน ประกอบกับปัจจุบันยังไม่มีสถาบันการเงินที่เป็นธนาคารเพื่อผู้ใช้แรงงานอย่างแท้จริง ซึ่งตามข้อเสนอของ สปช.ในช่วงแรกจะตั้งเป็นกองทุนพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานเป็นเวลา 3 ปี และจะตั้งธนาคารแรงงานขึ้นในปีที่ 4
 
ไอเดีย 'ธนาคารแรงงาน' เคยถูกเสนอมาตั้งแต่ปี 2548 โดยคณะกรรมาธิการการแรงงานและสวัสดิการสังคม วุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร และองค์กรแรงงานแห่งประเทศไทย และเคยถูกพยายามบรรจุเข้าไปในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 289 (2) ฉบับก่อนที่จะเสนอให้ สปช.ลงมติ   
 

วิไลวรรณ แช่เตีย ประธานคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย (คสรท.) เป็นคนหนึ่งที่สนับสนุนการจัดตั้งธนาคารแรงงาน แต่ไม่เห็นด้วยกับ ข้อเสนอประเด็นธนาคารแรงงานของ สปช. ทั้งหมด วิไลวรรณเคยไปยื่นหนังสือถึงพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 กันยายน 2558 เพื่อสนับสนุนร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแรงงาน ที่ปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมโดย รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ
 
วิไลวรรณกล่าวว่า ร่างพ.ร.บ.ธนาคารแรงงานที่เราสนับสนุนเป็นร่างของอาจารย์ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ ซึ่งอาจารย์ณรงค์ทำงานศึกษาข้อมูลมานานแล้ว ส่วนสำนักงานประกันสังคมก็จ้างนักวิจัยมาศึกษาความเป็นไปได้ช่วงปี 49 เหมือนกัน เรื่องนี้เป็นแนวคิดที่ดี เนื่องจากอาจารย์ณรงค์คลุกคลีกับคนงานก็จะเห็นสภาพปัญหาของคนงาน โดยเฉพาะเรื่องหนี้สิน บางครั้งคนงานต้องกู้เงินดอกเบี้ยสูง ในอัตราร้อยละ 20 ต่อเดือน ซึ่งสูงมาก
 
“แต่มันจำเป็น เพราะคนงานมาทำงาน มีทั้งค่าเช่าบ้าน ค่าน้ำ ค่าไฟ พ่อแม่ไม่สบาย ลูกเรียนหนังสือ เราจะเห็นความเดือดร้อนของคนทำงานเลี้ยงครอบครัว มีคนข้างหลังเยอะแยะมาก ไม่ใช่ว่าเราทำงานแล้วจะกินรายได้คนเดียว นี่คือปัญหาที่เกิดขึ้น ทำให้ต้องกู้ ถ้ามีธนาคารแรงงานจะทำให้เขาแบ่งเบาได้ ไม่ต้องวิ่งไปกู้นอกระบบ” วิไลวรรณกล่าว
 
จิตรา คชเดช ผู้ประสานงานกลุ่มคนงาน Try Arm เห็นพ้องกันว่า การเข้าถึงเงินทุนเป็นปัญหาใหญ่อันดับต้นๆ ของคนงาน เพราะคนงานไม่สามารถเข้าถึงแหล่งทุนได้ในการซื้อบ้าน สร้างธุรกิจของตัวเอง คนงานที่ทำงานมาระดับหนึ่ง ก็จะมีความสามารถที่จะทำโรงงานเล็กๆ ของตัวเอง แต่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ จึงต้องไปเป็นลูกจ้างต่อไป
 
“การเข้าถึงเงินทุนของแบงค์ต้องมีศักยภาพ มีการเขียนแผน แต่คนงานไม่สามารถทำสิ่งเหล่านี้ ไม่สามารถสร้างความน่าเชื่อถือได้ แล้วเขาก็มีปัญหาหนี้ครัวเรือน การกู้นอกระบบ การผ่อนสินค้า ดังนั้นถ้าเรามีแหล่งเงินทุนของเราเอง แล้วดอกเบี้ยนั้นกลับไปเป็นเงินปันผลของคนงานก็น่าจะเป็นผลดีกับคนงาน
 
“แต่การกู้ยืมเงินก็ต้องมีความชัดเจน เพราะจากประสบการณ์ที่เห็นการทำสหกรณ์ของคนงานมีการคอรัปชั่นเยอะ ไม่มีระเบียบวินัย ระบบการตรวจสอบไม่ดี ดังนั้นถ้าจะทำแบงค์ก็ต้องใช้มืออาชีพเข้ามาบริหารกฎเกณฑ์ต่างๆ ให้เป็นสากล ต้องวางเป้าหมายว่าเป็นธุรกิจเพื่อนำไปสู่การแสวงหากำไรอย่างแท้จริง” จิตรากล่าว
 
ขณะเดียวกันบัณฑิต ธนชัยเศรษฐวุฒิ จากมูลนิธิอารมณ์ พงศ์พงัน มองต่างออกไปว่า ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การเข้าถึงแหล่งเงินกู้ง่ายขึ้น แต่อยู่ที่กลุ่มแรงงานมีขีดความสามารถในการบริหารจัดการเงินที่กู้มาหรือไม่ มีรายได้เพียงพอที่จะใช้คืนหรือไม่ เงินที่กู้มาจะนำไปสู่การเติบโตของรายได้ในอนาคตหรือไม่ นอกจากนี้ จริงๆ แล้วเรามีแหล่งเงินกู้ในระบบที่ใช้แทนนอกระบบอยู่แล้ว แต่นอกระบบเขามีจุดขายอยู่ที่ความสะดวก ซึ่งในระบบอาจสู้ไม่ได้
 
ด้านจิตราเห็นว่า ความจริงคนจนซื่อสัตย์มากในการใช้หนี้ มีวัฒธรรม ความเชื่อ ที่ทำให้การใช้หนี้ของคนจนเป็นไปได้ง่ายมากกว่าคนรวย ถ้าคนงานไม่มีความสามารถคืนเงิน พวกหนี้นอกระบบก็คงเจ๊งไปหมดแล้ว ส่วนคนรวยมักมีความเชื่ออีกแบบ หนึ่งว่าล้มบนฟูก ล้มละลายก็ไม่เป็นไร แต่คนจนเชื่อเรื่องศีลธรรม จรรยาบรรณ เวรกรรม สูงกว่าคนรวย จริงๆ แล้วคนที่มีจริยธรรมคุณธรรมเป็นคนจน ถูกหล่อหลอมมาในเรื่องรู้จักบุญคุณคน อีกอย่างคือการเป็นหนี้จะสร้างแรงกระตุ้นให้สร้างงาน เวลาเราเป็นหนี้ เราก็ตั้งใจทำงานมากขึ้น หนักขึ้น
 
เท่าที่เราคลุกคลีกับคนงาน เขาไม่เคยพูดถึงธนาคารแรงงาน อาจจะเป็นเพราะว่าคิดไม่ถึงว่าจะมีธนาคารเองได้ แต่ไม่ใช่ว่ามีคนเสนอมาแล้วจะไม่เอา ถ้ามีคนเสนออาจจะสนใจ เพราะทุกคนก็คิดถึงความมั่นคง
 
“สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ การจะทำอะไรกับคนจำนวนมากอย่างเช่นคนงาน ก็ต้องให้คนที่มีส่วนเกี่ยวข้องมีส่วนร่วม คิด ออกแบบ ร่วมกัน มากกว่าที่ใครจะมากำหนด” จิตรากล่าว
 
แนวคิดการตั้งธนาคารยังไม่ชัดเจน

จากรายงานของ สปช. กำหนดให้ธนาคารแรงงานเป็นรูปแบบธนาคารเฉพาะกิจหรือธนาคารพิเศษ โดยหน่วยงานภาครัฐเป็นผู้ลงทุนจัดตั้งธนาคารขึ้นก่อนโดยใช้ทุนจดทะเบียน 2,000 ล้านบาท จากนั้นจึงจดทะเบียนเพิ่มทุนและให้คนงานได้ซื้อหุ้น แบ่งระยะเวลาดำเนินการเป็น 2ช่วง ช่วงแรกจะตั้งเป็นกองทุนพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน 3 ปี มีโครงการให้บริการเงินกู้และส่งเสริมการชำระหนี้นอกระบบ ส่วนปีที่สี่จะเริ่มตั้งธนาคารแรงงาน โดยผู้กู้รายบุคคล กู้ได้คราวละไม่กิน 1 แสนบาท ถ้าเป็นนิติบุคคล กู้ได้คราวละไม่เกิน 1 ล้านบาท

กอบศักดิ์ ภูตระกูล สมาชิก สปช. กล่าวว่า แนวคิดเบื้องต้น เมื่อจัดตั้งธนาคารแรงงาน สมาชิกที่จะกู้ยืมเงินได้ต้องเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม ซึ่งจะกู้ยืมเงินได้ไม่เกินร้อยละ 30 ของเงินสะสม และต้องให้นายจ้างลงชื่อรับรอง เมื่อครบกำหนดส่งเงินจะถูกตัดบัญชีคืนธนาคารก่อนคล้ายกับระบบสหกรณ์ของไทย ถือเป็นด่านปราการ 3 ชั้น ช่วยลดความเสี่ยง

ส่วนแนวคิดการจัดตั้งธนาคารแรงงานของอาจารย์ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ ดูจะมีความชัดเจนในเรื่องของแหล่งที่มาเงินทุนมากกว่า กล่าวคือ ช่วงแรกจะให้รัฐบาลขายพันธบัตรให้แก่กองทุนประกันสังคม 3-5 หมื่นล้านบาท แล้วให้ประชาชนทั่วไปซื้อพันธบัตร เมื่อได้เงินมาแล้วก็จะเอามาใส่ในกองทุนพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงานแล้วให้ผู้ใช้แรงงานไปกู้ ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 10 ต่อปี และต้องคืนภายในสามปี โดยมีข้อจำกัดในการกู้ คือ 1) ผู้กู้ต้องรวมกลุ่มกัน 3 คนเพื่อค้ำประกันกันเอง 2) ผู้กู้ต้องมีบัญชีรายรับรายจ่ายในครัวเรือน 3) ต้องยอมให้นายจ้างหักเงิน ณ ที่จ่ายส่งคืนธนาคารเจ้าหนี้ 4) ต้องออม 10% ของเงินกู้
 
ในขณะที่โครงการเงินกู้ดำเนินงานไป ให้มีการเร่งรัดจัดทำร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแรงงาน โดยให้ลูกจ้างถือหุ้นอย่างน้อย 70% ผู้ใช้แรงงานประเภทอื่นๆ รวมกับรัฐบาลและนายจ้างแล้วไม่เกิน 30% แต่นายจ้างกับรัฐบาลรวมกันแล้วไม่ควรเกิน 10% ในช่วงแรกที่เป็นโครงการเงินกู้นั้นจะใช้เวลาดำเนินงานสามปี ปีที่สี่จะตั้งธนาคารแรงงานโดยนำเงินออมของผู้ใช้แรงงานที่ได้จากโครงการเงินกู้ประมาณ 3,000 – 5,000 ล้านบาทมาเป็นเงินทุนจดทะเบียน
 
บัณฑิตมองว่า การเอาเงินจากกองทุนประกันสังคมมาปล่อยกู้ อาจจะผิดวัตถุประสงค์ของกองทุนประกันสังคม ซึ่งวิไลวรรณเห็นต่างว่า ปกติกองทุนประกันสังคมก็ออกพันธบัตรไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐอยู่แล้ว บางครั้งก็ไปลงทุนต่างประเทศ ซึ่งมีความเสี่ยงบ้าง ไม่เสี่ยงบ้าง แต่ถ้ามีความเสี่ยงสูงแม้ได้กำไรดีเราก็ค้าน เพราะอาจจะทำให้กองทุนมีปัญหา อย่างไรก็ตามหากลงทุนในสิ่งที่รัฐค้ำประกัน เราไม่ค้าน อย่างน้อยกองทุนประกันสังคมต้องลงทุนเพื่อหากำไร เพราะตอนนี้ถ้ากองทุนประกันสังคมไม่หากำไรก็จะมีปัญหาในอนาคต

 
กรรมการธนาคารแรงงานมาจากรัฐทั้งหมด ผู้ใช้แรงงานไม่มีส่วนกำหนดนโยบาย
 
ถ้ามองในเรื่องโครงสร้างคณะกรรมการของธนาคารตามร่าง พ.ร.บ.ธนาคารแรงงานฉบับ สปช. ระบุว่า กรรมการประกอบด้วย กรรมการโดยตำแหน่ง เช่น ผู้แทนจากกระทรวงการคลัง สำนักงานอัยการสูงสุด กระทรวงแรงงาน ธนาคารแห่งประเทศไทย และกรรมการโดยการแต่งตั้งของรัฐมนตรี คือ ผู้แทนฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง
 
ต่อประเด็นสัดส่วนของคณะกรรมการ วิไลวรรณกล่าวว่า คนงานควรมีสิทธิเข้าไปถือหุ้นด้วย 70% แล้วดอกผลก็จะมาถึงเรา ส่วนที่มาของโครงสร้างของประธานกรรมการควรมาจากการเลือกตั้งของผู้ถือหุ้น เจ้าของควรมีสิทธิในการเลือกว่าจะให้ใครมาทำหน้าที่ ต้องเป็นมืออาชีพ แต่ตามการแก้ไขใหม่ของ สปช. จะเห็นว่าโครงสร้างอยู่ในหน่วยงานของรัฐทั้งหมด ซึ่งเรารู้สึกว่ามันไม่ใช่ ถ้าเป็นธนาคารแรงงาน ผู้ใช้แรงงานซึ่งเป็นเจ้าของน่าจะมีส่วนเลือกผู้แทนเข้ามาบริหาร
 
เรื่องโครงสร้างเป็นหัวใจที่สำคัญ ถ้าโครงสร้างไม่เหมาะสมก็จะทำให้มีปัญหาในอนาคต แต่ถ้าได้ผู้บริหารที่เป็นมืออาชีพ มีคุณธรรมจริยธรรม และกรรมการมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ใช้แรงงานก็น่าจะดี
 
“อย่างไรก็ตาม ถ้ายึดตามร่างของ สปช. มองว่าจะไม่เกิดประโยชน์เท่าที่ควร เพราะถ้าโครงสร้างเป็นรัฐกำหนดแบบนี้ เวลาออกกฎหมายลูกก็เป็นรัฐกำหนดกติกาทั้งหมด จะกลายเป็นว่าผู้ใช้แรงงานเข้าไม่ถึง จะเอื้อประโยชน์ให้สถานประกอบการ เพราะสถานประกอบการก็มีสิทธิเข้ามาถือหุ้นได้ กู้ได้ โครงสร้างต่างกัน คนที่รับผลประโยชน์ก็ต่างกัน
 
“ถ้ามีความต่างขนาดนี้ เมื่อมองไปข้างหน้า ก็เป็นโจทย์ที่เราต้องถามว่า เอ๊ะ! มันจะใช่ธนาคารแรงงานของคนจนจริงหรือเปล่า? จะเข้าถึงจริงไหม? จะลดความเหลื่อมล้ำได้จริงไหม? ถ้ามันจะสามารถลดความเหลื่อมล้ำจริง ช่วยเหลือคนยากคนจนจริง ก็หมายความว่าต้องมีผู้แทนของผู้ใช้แรงงานเข้าไปตัดสินใจ บริหารจัดการตั้งแต่เริ่มแรก
 
“จนถึงตอนนี้ก็ยังไม่มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น ก่อนเสนอเข้าคณะรัฐมนตรี น่าจะมีการจัดเวทีฟังความเห็น เพราะในส่วนสมานฉันท์แรงงานไทยเราติดตามเรื่องนี้อยู่แล้ว เราก็เห็นทั้งข้อดีและข้อจำกัด” วิไลวรรณกล่าว
 
 
ปัญหาแรงงานอีกมากมาย สปช.ยังไม่ได้นึกถึง
 
นอกจากประเด็นการตั้งธนาคารแรงงานแล้ว การปฏิรูปด้านแรงงานยังมีประเด็นที่ สปช. ไม่ได้ให้ความสำคัญนัก แต่ในมุมมองของคนที่ทำงานข้องเกี่ยวกับแรงงานอย่างวิไลวรรณกับจิตรา เห็นว่ามีปัญหาใหญ่อยู่หลายเรื่อง เช่น การปฏิรูประบบประกันสังคมให้มีความโปร่งใส มีระบบบริหารจัดการโดยผู้ประกันตนมีส่วนร่วม และเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้มากขึ้น การรับรองอนุสัญญาองค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ฉบับที่ 87 และ 98  ที่ส่งเสริมการรวมตัวกันของแรงงานเพื่อเพิ่มอำนาจการต่อรอง ซึ่งที่ผ่านมาแม้จะสามารถรวมตัวตั้งสหภาพได้ แต่ก็มีช่องว่างทางกฎหมายที่ทำให้แรงงานไม่สามารถตั้งสหภาพได้ รวมถึงการถูกแทรกแซงโดยรัฐ เรื่องนี้ภาคประชาชนเคยเสนอไปที่ สปช. แต่ สปช. มองว่าอนุสัญญาดังกล่าวไม่มีความจำเป็นเพราะมีกฎหมายที่อนุญาตให้มีสหภาพแรงงานอยู่แล้ว วิไลวรรณกล่าวว่า สปช.คงเห็นว่าการที่สหภาพแรงงานมีความเข้มแข้งจะทำให้ปกครองยาก เพราะรัฐบาลมักจะห่วงแต่เรื่องความมั่นคง

สำหรับเรื่องระบบค่าจ้างที่ไม่เป็นธรรม ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายที่แท้จริง จิตรากล่าวว่า การพิจารณาเรื่องค่าจ้างไม่ควรมองเป็นแค่ตัวเลข แต่ต้องคิดเป็นเปอร์เซ็น เช่น ค่าจ้างวันละ 300 บาท ควรมีสัดส่วนของค่าที่อยู่อาศัย 5 เปอร์เซ็นต์ หรือเดือนละ 450 บาท แต่ในความเป็นจริงคนงานจ่ายค่าที่พักเดือนละ 3,000 บาท หรือประมาณ 35 เปอร์เซ็นต์  อีก 65 เปอร์เซ็นที่เหลือก็ไม่เพียงพอกับค่ากินและค่าใช้จ่ายอื่นๆ นอกจากนี้ ในการปรับค่าจ้าง นายจ้างจะปรับ 2 เปอร์เซ็นต์ตามอัตราเงินเฟ้อ แต่เมื่อวินมอร์เตอร์ไซค์ปรับราคา เขาปรับ 100 เปอร์เซ็นต์ เช่น จากห้าบาทเป็นสิบบาท  

ด้านปัญหากลไกของกระบวนการยุติธรรมที่ไม่เป็นธรรม ที่ผ่านมาเมื่อคนงานมีปัญหาที่ต้องขึ้นศาลจะใช้เวลายาวนานมาก และใช้วิธีประนีประนอม ไม่ได้ไต่สวนข้อเท็จจริง บางครั้งจึงทำให้ลูกจ้างเข้าไม่ถึงสิทธิของตัวเอง  ส่วนเรื่องสวัสดิการความมั่นคงในชีวิต ถ้าเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เช่น ยุโรป เมื่อมีคนตกงาน รัฐจะเร่งหางานใหม่ให้และจ่ายเงินชดเชยจนกว่าจะหางานใหม่ได้ รวมถึงมีการฝึกทักษะอาชีพที่ตลาดแรงงานต้องการ ขณะที่สวัสดิการของไทยมีประกันสังคมที่มีเงื่อนไขมากมาย และเป็นโครงสร้างที่คนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึง

นอกจากนั้นการเข้าถึงสิทธิทางการเมือง สิทธิที่คนงานจะเลือกตั้งในเขตพื้นที่สถานประกอบการก็เป็นปัญหาที่คนงานเรียกร้องมานาน ยกตัวอย่างเช่น บางคนทำงานที่สมุทรปราการมา 20 ปี แต่ไม่มีสิทธิเลือก ส.ส.ในสมุทปราการ นโยบายของผู้สมัครในสมุทรปราการจึงไม่ได้ตอบสนองความต้องการของแรงงานเหล่านี้ คนงานกลับไปมีสิทธิเลือก ส.ส.เฉพาะที่ภูมิลำเนาของตนซึ่งไม่ได้อยู่อาศัยจริง