การเสนอกฎหมายประชาชน ฉบับรัฐธรรมนูญชั่วคราว

ก่อนรัฐประหาร รัฐธรรมนูญปี 2550 เปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรง ผ่านมาตรา 163 ที่ให้ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคน ร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ โดยกฎหมายที่จะเสนอต้องเป็นกฎหมายที่มีหลักการตามที่กำหนดไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
หลังรัฐประหาร รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 ไม่ได้ระบุอย่างชัดเจนว่า ประชาชนยังมีสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือไม่? นำไปสู่ความกังวลใจของภาคประชาชนหลายกลุ่มที่เคยใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายมาก่อนรัฐธรรมนูญจะถูกฉีก แต่อย่างไรก็ตาม การหารือกันระหว่างภาคประชาชนและหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับรัฐพยายามจะหาช่องทางใหม่ที่จะรักษาสิทธิในการเสนอกฎหมายประชาชนได้ โดยการตีความรัฐธรรมนูญชั่วคราว มาตรา 4 “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
 
และตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้”   ซึ่งหากตีความอย่างกว้างอาจหมายความว่า สิทธิที่ภาคประชาชนจะเสนอกฎหมายยังไม่หายไปเพียงแต่อาจจะต้องใช้ช่องทางใหม่ในการเสนอกฎหมาย
แนวคิดการเสนอกฎหมายภาคประชาชนผ่านองค์กรตามรัฐธรรมนูญ
          รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว กำหนดว่า องค์กรที่มีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติ ได้แก่
·        สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติร่วมกันจำนวนไม่น้อยกว่า 25 คน
·        คณะรัฐมนตรี
·        สภาปฎิรูปแห่งชาติ
กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น ให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ตราข้อบังคับเกี่ยวกับการประชุม การเสนอ และการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. หรือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ หาก พ.ร.บ. ฉบับใดได้รับการเห็นชอบโดย สนช. แล้ว ให้นายกฯ นำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายใน 20 วัน ตั้งแต่วันที่ได้รับจาก สนช. เพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษา หาก พ.ร.บ. ฉบับใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายัง สนช. หรือ เมื่อพ้น 90 วันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา สนช. ต้องทบทวน พ.ร.บ. ฉบับนั้นใหม่ หากมีมติตามเดิม ให้นายกฯ ทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยและพระราชทานคืนมาภายใน 30 วัน ให้นายกฯ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายเสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว
สภาปฎิรูปแห่งชาติ (สปช.) มีอำนาจหน้าที่ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำแนวทางเสนอแนะเพื่อการปฎิรูปด้านต่างๆ ตามมาตรา 27 ต่อ สนช., ครม. และ คสช. และหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง หากเห็นว่ากรณีใดจำเป็นต้องตรา พ.ร.บ. ขึ้นใช้บังคับให้ สปช. จัดทำร่างเสนอต่อ สนช. และในกรณีที่เป็น ร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวด้วยการเงินให้จัดทำเสนอต่อ ครม. เพื่อดำเนินการต่อไป และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้สภาปฎิรูปแห่งชาติ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญปฎิบัติหน้าที่ต่อไปเพื่่อประโยชน์ในการจัดให้มีร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆ ที่จำเป็น และสภาปฎิรูปแห่งชาติ สามารถแต่งตั้งกรรมาธิการขึ้นเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายที่จำเป็นก็ได้ เมื่อประกาศรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การปฎิบัติหน้าที่ของทั้งสองหน่วยงานให้เป็นไปตามรัฐธรรรมนูญฉบับที่ประกาศใช้นั้น
นอกจากนี้ ยังมีอีกช่องทางที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญว่ามีอำนาจในการออกประกาศที่มีสถานะเทียบเท่ากับกฎหมาย นั่นคือการยื่นข้อเสนอให้กับ คสช.โดยตรงผ่าน มาตรา 47 ที่ให้ประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจนการปฎิบัติตามคำสั่งนั้น ไม่ว่าจะกระทำก่อนหรือหลังวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และเป็นที่สุด จนกว่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก
ทางเลือกอื่นๆ ที่ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
            นอกจากช่องทางที่เขียนไว้โดยตรงตามรัฐธรรมนูญ ยังมีหน่วยงานอื่นๆ ปฎิบัติหน้าที่อยู่ อาทิ คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย (คปก.) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) และสภาพัฒนาการเมือง ซึ่งก่อนหน้ารัฐธรรมูญนี้มีบทบาทเกี่ยวข้องกับกฏหมายที่สภาจะนำไปพิจารณา จะทำหน้าที่เป็นตัวกลางเพื่อเสนอกฎหมายแทนหากภาคประชาชนไม่สามารถที่จะเสนอกฎหมายโดยตรงต่อ คสช. ครม. สนช. และ สปช.
คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย (คปก.) เป็นตัวแทนในการรวบรวมกฎหมายภาคประชาชนที่ได้เสนอมายัง คปก. เพื่อนำไปเสนอให้กับ สนช. สปช. ครม. และคอยติดตามความคืบหน้าเกี่ยวกับกฎหมายที่ได้ทำส่งไปแล้ว
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ทำหน้าที่รวบรวมกฎหมายของแต่ละกระทรวงเพื่อเตรียมส่งให้กับ สนช.
สภาพัฒนาการเมือง ทำหน้าที่รวบรวมกฎหมายแล้วนำมาจัดประเภทเป็นหมวดต่างๆ เพื่อนำไปยื่นสู่ ครม. สนช. สปช. 
                 
                  กล่าวโดยสรุป ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 หากประชาชนต้องการเสนอกฎหมาย สามารถยื่นผ่าน 4 องค์กรหลักๆ และ 3 องค์กรพิเศษได้ คือ  สภานิติบัญญัติแห่งชาติ สภาปฎิรูปแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี คณะรักษาความสงบแห่งชาติ และช่องทางเสริมพิเศษคือ คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และ สภาพัฒนาการเมือง
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่น่ากังวลใจกับแนวทางการปฎิรูปประเทศไทยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ ความเป็นรัฐราชการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ที่ไม่ได้กำหนดให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมอย่างชัดเจน และยังมีความกังวลใจอีกว่ากฎหมายที่กระทรวงจะเสนอให้ สนช. นั้น ยังไม่ทราบเนื้อหาว่าจะออกมาเป็นอย่างไร เพราะการที่ไม่มีตัวแทนของประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมจึงทำให้ไม่สามารถตรวจสอบที่มาที่ไปของกฎหมายที่ผ่าน คสช. ครม. สปช. และ สนช.ได้นั่นเอง
ข้อเสนอเพื่อปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว
1. ให้ออกกฎหรือระเบียบกำหนดหน่วยงานกลางรับผิดชอบในการเป็นตัวแทนเพื่อเสนอกฎหมายภาคประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม เช่น คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย หรือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อไม่ให้มีหลายช่องทางจนเกินไป และป้องกันเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างหน่วยงานของรัฐกับภาคประชาชนบางกลุ่ม
2. ควรยืนยันสิทธิการเข้าชื่่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อย่างน้อย 10,000 ชื่อ และให้มีการเผยแพร่ข้อมูลรายละเอียดของกฎหมาย ที่ถูกเสนอ รวมทั้งกระบวนการพิจารณาทั้งหมดสู่ภาคประชาชนสู่สาธารณะ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปรับทราบรับถึงกฎหมายที่จะเข้าไปสู่กระบวนการพิจารณาทั้งหมด
3. ทำเวทีร่วมคู่ขนานระหว่าง สนช. และสภาพัฒนาพลเมือง ที่ประชาชนทุกคนสามารถมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นและทำข้อเสนอเพื่อแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่อยู่ในกระบวนการพิจารณาของ สนช. หรือกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และให้มีอำนาจคัดค้านการเสนอร่างกฎหมายได้ ด้วยการเข้าชื่อประชาชนอย่างน้อย 10,000 รายชื่อ
4. ข้อมูลรายละเอียดของกฎหมายทั้งที่เสนอโดยภาคประชาชนหรือ สปช. และ ครม. ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของ สนช. ต้องเผยแพร่ในทุกวาระการประชุมและประกาศในราชกิจจานุเบกษา เพื่อให้เห็นที่มาที่ไปอย่างชัดเจน ตรวจสอบได้ และมั่นใจได้ว่าข้อมูลเหล่านี้จะเข้าถึงประชาชนทุกคน เพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะ